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Mesures d’interception en Europe et au Canada : Le droit d’asile en péril

5 septembre 2016

Revue Droits et libertés, Vol. 35, numéro 1, printemps 2016

 

Idil Atak, professeure adjointe

Département de Criminologie, Université Ryerson, Toronto

 

Devant la persécution, toute personne a le droit de chercher asile et de bénéficier de l’asile en d’autres pays. Ce principe, affirmé dès 1948 dans la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme (article 14.1.), est reconnu dans plusieurs instruments de protection des droits humains. Au Canada, celles et ceux qui fuient la persécution doivent bénéficier d’une procédure équitable reflétant les idéaux humanitaires du Canada (Loi sur l’Immigration et la Protection des Réfugiés, article 3.2).

Il ne fait donc pas de doute que l’accès à l’asile est un droit fondamental. Or, actuellement, ce droit est considérablement limité par des mesures d’interception mises en œuvre tant en Europe qu’au Canada. Celles-ci prennent diverses formes allant de la militarisation des contrôles aux frontières au recours grandissant à la détention des personnes étrangères. Ces mesures ciblent en principe les migrant-e-s économiques irréguliers. Dans la pratique, cependant, elles sont également dirigées contre celles et ceux qui demandent asile. De nombreuses personnes fuyant la persécution se déplacent de manière irrégulière, soit parce qu’elles sont démunies de documents de voyage nécessaires, soit, en raison des mesures d’interception, qu’ elles estiment avoir plus de chances d’accéder au statut de réfugié-e une fois arrivées à destination, fût-ce illégalement.

L’augmentation du nombre de celles et ceux qui demandent asile au cours des années 1990 a accompagné l’apparition de rhétoriques qui amalgament réfugié-e-s et migrant-e-s économiques. La crainte que des personnes étrangères utilisent le processus de protection des réfugié-e-s dans le but de contourner les voies légales de migration a donné lieu à des systèmes d’asile plus restrictifs. Elle a également justifié l’intensification des mesures d’interception contre tout-e migrant-e irrégulier, y compris celle ou celui qui demande asile.

La politique des visas est le moyen le plus répandu de contrôle à distance de migrant-e-s. En Europe, les Accords de Schengen[1] ont harmonisé les critères d’attribution des visas pour les personnes étrangères désirant entrer sur le territoire Schengen pour des séjours inférieurs à trois mois. Ces critères comprennent, entre autres, une liste commune de pays dont les ressortissant-e-s doivent se munir d’un visa. Juridiquement, l’objectif du système est de s’assurer que les personnes qui ne sont pas souhaitées par l’un des États Membres de l’UE ne soient pas autorisées à entrer sur le territoire. De plus, un modèle commun de visa est instauré et les critères de délivrance sont harmonisés. Une base de données informatisée appelée le Système d’information Schengen est établie. De nouveaux standards de sécurité, y compris des données biométriques, sont inclus dans les documents des ressortissant-e-s de pays tiers.

Actuellement, on requiert des ressortissant-e-s de 119 pays au monde de se munir d’un visa Schengen pour pouvoir visiter 26 États européens faisant partie de l’espace Schengen. Par ailleurs, les citoyen-ne-s de douze pays ont besoin aussi d’un visa de transit aéroportuaire afin de changer d’avion dans un aéroport d’un pays de l’espace Schengen. Ces douze pays sont ceux qui « produisent » le plus de réfugié-e-s au monde, comme l’Afghanistan, la République démocratique du Congo, l’Iraq et la Somalie. Le visa Schengen apparaît donc comme un outil de filtrage de migrant-e-s non-désirés –y compris celles et ceux sur le sol européen. Des développements similaires sont observés en Amérique du Nord. L’Accord pour la création d’une frontière intelligente, conclu le 12 décembre 2001 entre le Canada et les États-Unis, harmonise les exigences en matière de visas. Le Canada soumet les ressortissant-e-s de 149 pays à l’obligation de se munir d’un visa.

En Europe, c’est sans doute Frontex, Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures des États membres de l’UE, qui représente le dispositif d’interception par excellence. Frontex a été créé en 2004 afin de renforcer la capacité des États de contrôler leurs frontières. Chargé d’effectuer des évaluations appelées « analyses de risque » et d’informer les États de la situation des mouvements migratoires, Frontex aide également à la formation des gardes-frontières nationaux. Au cours des dernières années, cette Agence a vu son mandat s’élargir, et les moyens mis à sa disposition augmenter considérablement. Son budget annuel, qui était environ de 2 millions en 2005, a atteint plus de 114 millions en 2015. Plusieurs milliers de personnes ont été interceptées dans le cadre des opérations aux frontières maritimes, terrestres et aériennes pendant lesquelles Frontex déploie une vaste gamme de nouvelles technologies, de drones et de systèmes de repérage par satellite pour détecter et intercepter les migrant-e-s irréguliers. À titre d’exemple, en 2013, sept opérations maritimes conjointes et sept« projets pilotes » ont été conduits, au cours desquels 53 758 migrant-e-s auraient été appréhendés. De même, en 2015, l’UE a répondu à l’intensification des mouvements migratoires liée au conflit syrien en renforçant les opérations maritimes menées par les États et Frontex en Méditerranée.

Ces efforts ont culminé en septembre 2015 avec la décision de lancer une opération navale contre les passeur-e-s en haute mer transportant des migrant-e-s en provenance de Libye et qui tentent de gagner l’Europe. La militarisation des frontières s’est concrétisée davantage lorsque l’UE a sollicité l’intervention de l’OTAN pour contenir les flux migratoires en mer Égée. De plus, en vertu de l’accord conclu en mars 2016 avec l’UE, la Turquie a convenu de prévenir les départs de migrant-e-s irréguliers se trouvant sur son sol vers l’Europe, en échange notamment d’une aide financière importante.

Tout comme en Europe, la prévention de l’entrée illégale est aussi une priorité stratégique du gouvernement fédéral canadien, surtout depuis les attaques terroristes du 11 septembre 2001. En 2010, le gouvernement fédéral a élaboré une stratégie pour lutter contre le passage de clandestin-e-s et la migration illégale. La même année, un conseiller spécial a été nommé par le premier ministre canadien. Celui-ci a pour mandat de travailler avec des partenaires internationaux, y compris des pays de source et de transit pour promouvoir la coopération.

Dans le Plan d’action Par-delà la frontière : une vision commune de la sécurité du périmètre et de la compétitivité économique de 2011, les gouvernements du Canada et des États-Unis se sont fixé les buts communs de « reconnaître les personnes inadmissibles et leur refuser l’accès au « périmètre » ». Ces objectifs ont été réitérés dans la Stratégie antiterroriste du gouvernement canadien adoptée en 2012 qui vise entre autres à empêcher le passage de migrant-e-s irréguliers. Dans ce but, le Canada déploie quelque 63 officiers de liaison dans 49 « endroits stratégiques à travers le monde ». Ces officiers forment le personnel des compagnies de transport, les autorités locales chargées des contrôles migratoires pour identifier et empêcher les migrant-e-s irréguliers de monter à bord des bateaux ou des avions à destination du Canada et collaborent étroitement avec ces groupes. Ils auraient intercepté plus de 73 000 personnes entre 2001 et 2012.

Par ailleurs, au cours de 2011-2012, l’Agence des Services Frontaliers du Canada (ASFC) aurait refusé l’entrée à 54 000 personnes dans les ports d’entrée au Canada et en aurait intercepté plus de 4 000 à l’étranger. De plus, des Équipes intégrées de la police des frontières (EIPF) réunissent les représentant-e-s de la Gendarmerie royale du Canada (GRC), de l’ASFC, de l’US Customs and Border Protection/Border Patrol, de l’US Immigration and Customs Enforcement et de l’US Coast Guard. Le mandat des EIPF consiste à améliorer l’intégrité de la frontière canado-américaine en identifiant les personnes et les organisations qui représentent une menace pour la sécurité nationale ou qui se livrent à d’autres activités criminelles, en enquêtant sur elles et en leur interdisant l’entrée au pays.

Ces préoccupations ont entraîné des contrôles frontaliers plus stricts et des politiques plus sévères, non seulement contre les passeur-e-s, mais surtout contre les personnes qui demandent asile. En effet, les autorités canadiennes estiment que la capacité des migrant-e-s irréguliers de rester au Canada est directement liée au processus de détermination du statut de réfugié-e. Ces perceptions ont justifié l’introduction en 2012 de sanctions d’une extrême sévérité contre les personnes qui demandent asile recourant aux services des passeur-e-s. Ce faisant, le gouvernement préfère ignorer que dans certains cas, les passeur-e-s constituent la seule voie permettant aux personnes fuyant la persécution d’accéder à l’asile, puisque celles-ci ne sont généralement pas en mesure d’obtenir ou de conserver des documents de voyage nécessaires pour quitter leur pays.

Les États ont également cherché à dissuader celles et ceux qui demandent asile et à limiter le nombre de personnes qui obtiennent asile en rendant plus restrictifs les critères d’octroi du statut de réfugié-e. La notion de « pays sûr » fait partie de ces restrictions. Elle habilite un État à déclarer « infondée » la demande des personnes originaires de « pays sûrs »ou qui y transitent et à les examiner dans le cadre de procédures dérogatoires, c’est-à-dire offrant moins de garanties de procès juste et équitable. Le concept de « pays d’origine sûr » permet le renvoi d’une personne qui demande asile vers son État d’origine. Celui de « pays tiers sûr » autorise le retour de cette personne vers un État tiers (souvent de transit) qui sera responsable de l’examen de sa demande. Comme ces pays de renvoi sont qualifiés de « sûrs », le renvoi ne comporterait pas de risque de refoulement et serait donc conforme aux obligations étatiques découlant du droit international des réfugié-e-s. La notion de « pays sûr » est appliquée par certains États membres de l’UE depuis les années 1980.

En Amérique du Nord, en vertu de l’Entente sur les tiers pays sûrs signée en décembre 2002, les États-Unis et le Canada se sont déclarés mutuellement des pays sûrs pour les réfugié-e-s et ont établi comme principe général que les personnes qui demandent asile arrivées à un point d’entrée d’une frontière terrestre, par transit, sur le territoire de l’autre partie devraient faire leur demande dans le premier de ces pays. L’objectif est de réduire le nombre des demandes présentées à la frontière. Le Canada a aussi créé une liste de « pays d’origine sûrs » en décembre 2012. Actuellement, plus de 40 pays sont désignés comme tels par le ministre de la Citoyenneté et de l’Immigration.

Les mesures de contrôle migratoire semblent jusqu’à présent avoir peu d’effet dissuasif et peu de prise sur les trafiquant-e-s. Par contre, elles ont plusieurs effets négatifs. Premièrement, elles augmentent la vulnérabilité des migrant-e-s, y compris de celles et ceux qui demandent asile. Elles les obligent à prendre des routes migratoires plus dangereuses et coûteuses. En 2015, plus de 4 000 migrant-e-s auraient perdu la vie aux frontières terrestres et maritimes de l’Union européenne. Ces personnes sont exposées à de graves risques d’abus et d’exploitation par des passeur-e-s.

En deuxième lieu, les mesures d’interception portent atteinte aux principes du droit international comme le droit de quitter n’importe quel pays, y compris le sien, et le droit de demander asile. Si l’on prend l’exemple des visas, les Mexicain-e-s et les Roumain-e-s doivent actuellement se munir d’un visa pour visiter le Canada. Or, certains ressortissant-e-s de ces pays ont un besoin de protection internationale, comme le montrent les taux d’acceptation des demandes d’asile (plus de 10 % pour les Mexicain-e-s; 40% pour les Roms de Roumanie). Ces personnes ne peuvent accéder au droit d’asile en raison des exigences de visas.

Troisièmement, l’obtention du statut de réfugié-e représente un réel défi pour les personnes demandant asile qui, même lorsqu’elles font partie des mouvements migratoires mixtes, devraient être protégées par le régime international des droits des réfugié-e-s. L’article 31 de la Convention de Genève relative au statut des réfugiés prévoit la non-pénalisation pour l’entrée ou la présence illégale dans un pays, sous la réserve que celles et ceux qui demandent asile se présentent sans délai aux autorités et leur exposent des raisons reconnues valables de leur entrée ou présence irrégulière. Cependant, dans la pratique, le bénéfice de ce droit leur est souvent refusé lorsqu’ils sont soupçonnés d’être des migrant-e-s économiques.

Le quatrième effet négatif des mesures d’interception est que celles-ci ont souvent lieu dans des conditions entraînant l’impossibilité pour qui demande asile d’avoir accès à une protection internationale et aux recours effectifs. L’Agence Frontex a fait l’objet de critiques pour le manque de transparence de ses activités et surtout l’absence d’un cadre de responsabilité en cas d’atteintes aux droits humains de migrant-e-s, y compris un mécanisme de plaintes efficace et accessible à tous les migrant-e-s.

Ces problèmes ont été confirmés par de nombreux jugements rendus par les tribunaux nationaux et régionaux. La Cour européenne des droits de l’Homme (Cour EDH), dans son jugement emblématique Hirsi Jamaa et autres du 23 février 2012, a affirmé qu’un État peut être tenu pour responsable des violations des droits humains, même si les mesures incriminées ont eu lieu en dehors de son territoire national, en haute mer[2]. L’affaire concernait des migrant-e-s irréguliers somaliens et érythréens qui avaient été interceptés en mer par les autorités italiennes, transférés dans des bateaux italiens et reconduits en Libye, conformément à un accord bilatéral de réadmission entre ces deux pays.

En cinquième lieu, le principe de non-refoulement, qui est la pierre d’assise du droit international des réfugié-e-s, est un autre droit fondamental remis en question lors des opérations d’interception, car les personnes appréhendées sont souvent retournées de force vers les pays de départ qu’elles avaient fui. L’article 33 de la Convention de Genève consacre cette prohibition absolue en droit international de retourner une personne vers un pays où elle sera exposée à un risque réel pour sa vie ou elle risquera la torture ou un traitement inhumain ou dégradant.

Sixièmement, pendant les interceptions et plus généralement au cours des contrôles migratoires, le droit à un recours effectif des migrant-e-s est restreint, sinon absent. Le recours effectif est essentiel tant pour l’accès à l’asile que pour contester, par exemple, la privation de liberté, le renvoi forcé ou d’autres atteintes aux libertés fondamentales. Il a pour corollaire le droit à l’information, à un avocat, à un interprète, à l’aide juridique et le droit à un recours suspensif de la décision de renvoi forcé. À cet égard, la mise en œuvre de la notion de « pays sûrs » s’avère particulièrement problématique en droit des réfugié-e-s. La Cour fédérale du Canada a récemment jugé inconstitutionnelle l’absence du droit d’appel des personnes demandant asile déboutées venant d’un pays d’origine sûr à la Section d’appel des réfugiés (SAR) de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié du Canada[3]. En Amérique du Nord, l’entente sur les tiers pays sûrs est critiquée, car elle expose la personne renvoyée par le Canada au danger d’être soumis à une détention prolongée aux États-Unis et d’être privée de garanties procédurales contre le refoulement.

L’exemple de certains pays européens montre que l’accélération de l’examen se fait au détriment de l’équité de la procédure : celles et ceux qui demandent asile ne disposent pas de suffisamment de temps pour réunir les preuves à l’appui de leur demande. Les intéressé-e-s éprouvent des difficultés à trouver un avocat ou un interprète, l’aide juridique est limitée. Or, ces droits revêtent une importance capitale pour un procès juste et équitable et pour protéger la personne contre le refoulement.

Un autre aspect problématique de la notion de « pays sûr » est qu’elle instaure un traitement différencié de la demande d’asile suivant la provenance géographique des personnes demandeuses. Cela contrevient à l’article 3 de la Convention de Genève qui enjoint aux États de ne faire aucune discrimination fondée sur la race, la religion ou le pays d’origine. Comme l’a récemment constaté la Cour fédérale du Canada dans les affaires Médecins canadiens (2014) et Y.Z. (2015), la mesure contribue à marginaliser celles et ceux qui demandent asile et qui proviennent de « pays sûrs ». La notion de « pays sûr » est également contraire au principe de l’examen individuel, au cas par cas, des demandes d’asile. Dans de nombreux pays qui semblent « sûrs », des problèmes de persécution peuvent exister pour des personnes appartenant à certains groupes sociaux.

Finalement, les mesures d’interception contribuent à la construction de « l’illégalité » des personnes qui demandent asile. Comme on le voit clairement dans le cas du Canada, ces mesures sont justifiées par un discours politique criminalisant celles et ceux qui demandent asile et les associant aux risques à la sécurité nationale. Il s’agit d’un processus qui délégitime les demandes de protection des personnes qui, souvent, ont une crainte légitime d’être persécutées dans leur pays d’origine.

Dans ce contexte, il est impératif pour les États de veiller à ce que ces principes soient effectivement respectés. Les critères relatifs aux interceptions doivent être clarifiés davantage afin de s’assurer que les migrant-e-s soient en mesure d’accéder à la protection et la justice.

 

[1]             Ces accords signés en 1985 et 1990 ont établi un espace de libre circulation entre certains États européens qui ont décidé d’éliminer les contrôles d’immigration à leurs frontières communes.

[2]             CourEDH, Hirsi Jamaa et autres c. Italie, req. No. 27765/09, 23 février 2012, par 81.

[3]          Y.Z. c. Canada (Citoyenneté et Immigration), 2015 CF 892.

 

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Publié dans Revue LDL

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