Mémoire présenté au Comité permanent du Sénat sur le projet de loi C-59 / Loi concernant des questions de sécurité nationale

La Ligue des droits et libertés (LDL) tient, d’entrée de jeu, à exprimer ses remerciements aux membres du Comité du Sénat sur la sécurité nationale et la défense pour cette invitation à témoigner sur le projet de loi C-59. La LDL rappelle qu’elle est intervenue régulièrement depuis le 11 septembre 2001 pour défendre la primauté des droits et libertés enchâssés dans les instruments internationaux et nos chartes dans le contexte de ce qui a été appelé « la guerre au terrorisme ».

À l’automne 2016, la LDL est intervenue pour demander le retrait pur et simple de la loi C-51 que l’on jugeait inutile et dangereuse. La LDL demandait également la mise en place d’un mécanisme efficace de surveillance des activités de sécurité nationale qui irait dans le sens des recommandations de la Commission Arar. Le projet de loi C-59 ne répond que partiellement à nos préoccupations relatives à C-51 ainsi qu’à nos attentes concernant la mise en place d’un mécanisme d’examen en matière de renseignement et de sécurité nationale.

1. L’Office de surveillance des activités en matière de sécurité nationale et de renseignement

Nous accueillons favorablement la création de l’Office de surveillance des activités en matière de sécurité nationale et de renseignement. Un mécanisme d’examen efficace des agences de renseignements est un élément incontournable de la confiance du public envers les institutions et d’une société démocratique. En effet, comme notre Cour suprême le rappelait, « la foi dans les institutions sociales et politiques qui favorisent la participation des particuliers et des groupes dans la société » est l’une des valeurs principales et l’un des principes essentiels à une société libre et démocratique[1].

Dans le deuxième rapport de la Commission Arar portant sur un mécanisme d’examen en matière de sécurité nationale[2], le juge Dennis O’Connor reprenait les propos du commissaire de la GRC, Giuliano Zacardelli, lors de la Commission Arar :

Les participants à cette Commission d’enquête ont demandé l’assurance que les droits et les libertés des Canadiens soient toujours respectés. Rien ne pourrait être plus important, non seulement pour respecter les valeurs communes et les garanties prévues par la loi et la Charte, mais aussi pour préserver une des ressources les plus précieuses pour la société : la confiance.

Certaines conditions devront cependant être remplies pour que l’Office puisse remplir son mandat de chien garde. La tâche qui attend l’Office sera considérable et celui-ci demeurera une coquille vide s’il ne dispose pas des ressources matérielles, humaines et financières nécessaires l’accomplissement de son mandat.

Dans son rapport sur un mécanisme d’examen des activités en matière de renseignements, le juge O’Connor souligne à plusieurs reprises l’importance que cette agence soit dotée des ressources suffisantes (voir en annexe des citations sur le sujet) :

Ces organismes devraient jouir de pouvoirs et de ressources comparables à ceux consentis à l’atteinte du but vital et urgent d’assurer la sécurité nationale. Dans sa politique publiée en 2004, le gouvernement du Canada a reconnu que, pour assurer le respect de la primauté du droit, les mécanismes d’examen devraient évoluer au même rythme que la nature des activités en matière de sécurité nationale. Le Bureau du vérificateur général, la CPP, le CSARS et le Commissariat à la protection de la vie privée ont tous exprimé dans de récents rapports leur inquiétude quant à l’efficacité de leurs pouvoirs ou ressources dans le nouveau monde de la sécurité. Le grand défi du Canada et d’autres démocraties sera de veiller à ce que les structures d’examen et de reddition de comptes évoluent au même rythme que l’intégration et l’intensification croissantes des activités de l’État en matière de sécurité.[3]

Afin que ce mécanisme dispose des ressources adéquates et d’assurer la pérennité de ce financement, un pourcentage des budgets réuni de la CST, de la GRC et du SCRS devrait être alloué à l’Office. Ainsi, dans son premier rapport, l’Office devrait établir le pourcentage minimal des sommes nécessaires à son fonctionnement. D’autre part, les rapports annuels de l’Office devraient aborder la question des ressources et de la dotation du personnel.

Par ailleurs, l’Office ne peut se contenter de recevoir des plaintes du public et des rapports des organismes qu’il doit surveiller. Il doit avoir le pourvoir d’initier lui-même des enquêtes. De plus, l’Office doit se voir explicitement confier le mandat de vérifier que les activités des agences en matière de sécurité nationale s’exercent en conformité avec les droits et libertés enchâssés dans notre constitution. Ce mandat doit également inclure la révision des instructions et directives ministérielles afin qu’elles se conforment à la Charte des droits et libertés. À ce sujet, nous soulignons que les instructions et directives ministérielles relatives au partage d’informations doivent être modifiées afin de se conformer à la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants.

Notons également que la reddition de compte publique de l’Office, prévue dans C-59, est trop limitée et qu’un rapport annuel ne suffit pas. Non seulement le ministre, mais aussi le public et le Parlement, devraient être informés lorsque l’Office découvre des pratiques non conformes à la Charte. Le fait que les recommandations de l’Office soient non contraignantes est également une préoccupation. À défaut de les rendre contraignantes, les organismes visés par les recommandations devraient être obligés de rendre publique la manière dont ils en ont disposé. Enfin, l’Office devrait avoir le pouvoir et les moyens de collaborer avec des organismes semblables d’autres pays. Les organismes de sécurité nationale et de renseignement travaillent de concert au niveau international et les organismes chargés de les surveiller devraient pouvoir faire de même.

2. La collecte d’information et la constitution de larges bases de données par les agences de sécurité nationale

Les pouvoirs accordés au SCRS par C-51, tels que modifiés par C-59, restent une préoccupation majeure. Le pouvoir accordé au SCRS de constituer légalement des bases de données sur l’ensemble des Canadiens est inacceptable. Il n’y a pas de restriction sur les données que le SCRS peut compiler, pourvu qu’elles soient considérées comme « publiques ». En particulier, il n’est pas nécessaire que les informations accessibles au public aient été obtenues légalement. Alors que la cueillette devait auparavant être « nécessaire », elle n’aurait maintenant qu’à être « pertinente » à l’exercice des fonctions du SCRS. Même les données expressément reconnues comme n’étant pas directement et immédiatement en lien avec des menaces à la sécurité du Canada pourront être recueillies à l’avenir. D’autres ensembles de données pourront être compilés, après approbation d’un juge, sur la base de critères très faibles. Il suffit qu’il soit « probable » que la conservation de ces données « aide » (« is likely to assist » en anglais) le Service.

Avec ces dispositions, le SCRS pourra continuer, en toute légalité, d’espionner et de monter des dossiers sur des groupes contestataires, écologistes, autochtones et autres qui ne font qu’exercer leurs droits démocratiques. Le SCRS pourra compter sur le soutien du CST qui, lui aussi, pourra acquérir, utiliser, analyser, conserver et divulguer de l’information accessible au public et dont le mandat inclut l’assistance technique et opérationnelle aux organismes chargés de l’application de la loi et de la sécurité.

Ces bases de données pavent également la voie au « Big data » et à l’exploration de données (« data mining ») qui mènent à la constitution de listes de personnes sur la base de profils de risque. Nous sommes opposés à cette approche de la sécurité qui finit par placer des milliers de personnes innocentes sur des listes de suspects et qui cible de manière disproportionnée certains groupes ciblés de la population dont les musulmans.

3. Pouvoirs accordés au Service canadien du renseignement de sécurité (SCRS)

Avec C-59, le SCRS pourra continuer de prendre des mesures actives, notamment de perturbation, pour contrer les menaces. Les mesures peuvent limiter un droit ou une liberté garantis par la Charte canadienne des droits et libertés si un juge accorde un mandat autorisant la prise de ces mesures. Soulignons que ces autorisations judiciaires sont consenties dans le secret, ex-parte, de sorte que les personnes visées par ces atteintes à leurs droits ne pourront pas plaider devant le juge leur « innocence » ou le caractère déraisonnable des mesures. Il se peut même qu’elles ignorent que le SCRS soit à l’origine de leurs déboires, ce qui les empêcherait de porter plainte après les faits.

Rappelons que des documents rendus publics en 2016 ont révélé que 800 manifestations et événements ont fait l’objet de surveillance de la part d’agences et de départements du gouvernement canadien depuis 2006.[4] Les événements en question, qui sont pourtant le propre d’une société libre et démocratique, sont de nature très variée : manifestation syndicale, colloque universitaire sur l’histoire du colonialisme et les relations raciales au Canada, vigile pour les femmes autochtones disparues, forum public sur les sables bitumineux, atelier sur la désobéissance civile, manifestation de pêcheurs dans les maritimes.

L’élaboration de qualifications d’extrémisme autochtone et environnemental et d’infrastructure critique permet de présenter les groupes environnementaux et autochtones tels que Greenpeace et Idle no More qui s’opposent à des projets de pipelines comme des menaces à la sécurité nationale et d’utiliser contre eux l’appareil de sécurité nationale développé dans la guerre contre le terrorisme.

Ces pouvoirs dévolus au SCRS évoquent les abus révélés par la Commission Mac Donald quand la GRC volait les listes de membres du PQ, brûlait une grange, publiait de faux communiqués du FLQ… pour contrer la menace séparatiste. En conséquence, nous sommes fermement opposés à l’octroi de ces pouvoirs au SCRS.

4. Détention préventive

Bien que le projet de loi C-59 propose de mieux baliser certains des articles les plus inquiétants de C-51, des problèmes fondamentaux demeurent. L’abrogation des investigations judiciaires est bienvenue. Cependant, une personne pourra toujours être détenue préventivement pendant sept jours sans accusation, bien que le seuil qui permet cette détention ait été relevé dans C-59. Nous demandons le retrait de cette mesure et de toute disposition antérieure portant sur cette mesure.

5. Pouvoirs confiés au Centre de la sécurité des télécommunications (CST)

Le CST pourra, malgré toute autre loi fédérale ou loi d’un État étranger, intercepter quoi que ce soit dans l’infrastructure mondiale de l’information. Cela permet, par exemple, au CST d’intercepter les communications des citoyen-ne-s des É-U alors que la National Security Agency (NSA) fait de même pour les citoyens canadiens afin de partager ensuite ces informations. Le projet de loi C-59 doit prévoir que les agences canadiennes ne peuvent obtenir d’agences d’autres pays des informations sur les Canadiens qu’elles n’auraient pas été en droit d’obtenir en vertu des lois canadiennes.

Le projet de loi C-59 donnerait au CST le pouvoir de lancer des cyberattaques contre des personnes, des États, des organisations ou des groupes terroristes étrangers. Cela comprendrait le piratage, le déploiement de logiciels malveillants et les « campagnes de désinformation ». Il existe un danger important de normalisation du piratage parrainé par l’État, sans parler de la tension évidente lorsque l’agence mandatée de protéger notre cyber infrastructure est aussi fortement encouragée à cacher et exploiter les vulnérabilités de sécurité pour ses propres attaques.

6. Liste d’interdiction de vol

Nous sommes extrêmement déçus de constater que dans la Loi sur la sûreté des déplacements aériens, la liste d’interdiction de vol soit maintenue. Les personnes inscrites ne sont pas informées des motifs de leur inscription et si elles contestent en appel, le juge entend la cause ex-parte, sur la base de preuves que la personne n’est pas en mesure de contester et qui peuvent même être inadmissibles en justice. Le Comité des droits de l’homme des Nations Unies a dénoncé ce manque de recours efficaces dans ses observations adressées au Canada en 2015[5]. Cette situation est d’autant plus inadmissible que la contribution de cette liste à la sécurité du transport aérien n’a jamais été démontrée. Des pays comme la France et l’Angleterre qui sont bien plus visés que le Canada par des attentats terroristes n’ont pas de telles listes sans que cela affecte la sécurité de leurs avions. Nous demandons que la Loi sur la sûreté des transports aériens soit abrogée et que toute liste d’interdiction de vol soit abolie.

7. Communication d’information et exigences de protection de la vie privée

La Loi sur la communication d’information ayant trait à la sécurité du Canada permet à 17 agences du gouvernement de partager l’ensemble des informations détenues par le gouvernement canadien. Bien que C-59 ajoute au préambule de la loi que cette communication doit se faire dans le respect de la vie privée, les dispositions de cette loi vont à l’encontre même de ce principe. Comme l’a souligné le Commissaire à la vie privée devant le Comité permanent sur la sécurité publique et nationale, le 7 décembre 2017, cette loi ne répond pas aux exigences de protection de la vie privée. Le critère pour communiquer et recevoir de l’information doit correspondre à ce qui est strictement nécessaire. Nous appuyons également la demande du Commissaire quant au rôle qu’il devrait jouer dans l’application de cette loi.

Conclusion

La normalisation des mesures sécuritaires est un phénomène pernicieux qui s’étend à toutes nos activités sociales et politiques. En banalisant les violations aux droits et libertés, l’on accepte collectivement un affaiblissement du caractère libre et démocratique de nos sociétés.

Nous vous soumettons en guise de conclusion notre liste de recommandations relatives au projet de loi C-59. Bien que certaines mesures apportées par ce projet de loi soient bienvenues, plusieurs éléments devront être modifiés ou supprimés afin de véritablement garantir les droits et libertés des Canadiens.

Recommandations

Que l’Office de surveillance des activités en matière de sécurité nationale et de renseignement dispose des ressources matérielles, humaines et financières nécessaires pour accomplir son mandat.
Que l’Office de surveillance des activités en matière de sécurité nationale et de renseignement détermine, dans son premier rapport, un pourcentage des budgets réuni de la CST, de la GRC et du SCRS devrait être alloué à l’Office afin d’assurer son fonctionnement adéquat et sa pérennité.
Que l’Office de surveillance des activités en matière de sécurité nationale et de renseignement traite des ressources financières et de la dotation du personnel nécessaire à l’accomplissement de son mandat.
Que l’Office de surveillance des activités en matière de sécurité nationale et de renseignement reçoive explicitement le mandat de vérifier que les activités des agences en matière de sécurité nationale s’exercent en conformité avec les droits et libertés enchâssés dans notre constitution.
Que l’Office de surveillance des activités en matière de sécurité nationale et de renseignement reçoive explicitement le mandat de réviser des instructions et directives ministérielles afin qu’elles se conforment à la Charte des droits et libertés et à la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants.
Que l’Office de surveillance des activités en matière de sécurité nationale et de renseignement fasse rapport publiquement des violations de droits qu’il aura constatés et de ses recommandations.
Que les organismes visés par les recommandations de l’Office de surveillance des activités en matière de sécurité nationale et de renseignement soient tenus de rendre publique la manière dont ils ont disposé des recommandations.
Que dans l’exercice de son mandat, l’Office de surveillance des activités en matière de sécurité nationale et de renseignement puisse partager des informations avec des organismes équivalents d’autres pays.
Que les agences canadiennes ne puissent obtenir d’agences d’autres pays des informations sur les Canadiens qu’elles n’auraient pas été en droit d’obtenir elles-mêmes en vertu des lois canadiennes.
Que le projet de loi C-59 abroge l’article 83.3 (4) du Code criminel permettant la détention préventive pendant sept jours sans accusation.
Que le critère pour donner et recevoir de l’information dans l’application de la Loi sur la communication d’information ayant trait à la sécurité du Canada soit celui de ce qui est « strictement nécessaire ».
Que le Commissariat à la protection de la vie privée du Canada ait le mandat de vérifier le respect de la vie privée des Canadiens dans l’application de la Loi sur la communication d’information ayant trait à la sécurité du Canada.
Que soit retiré au SCRS le pouvoir de prendre des mesures actives, notamment de perturbation, pour contrer les menaces.
Que la Loi sur la sûreté des transports aériens soit abrogée et que toute liste d’interdiction de vol soit abolie.

ADDENDUM

RESSOURCES DU MÉCANISME D’EXAMEN — RESOURCES OF THE REVIEW MECHANISM

Un nouveau mécanisme d’examen des activités de la GRC en matière de sécurité nationale (Commission Arar, Examen sur la politique) – 2006

A New Review Mechanism for the RCMP’s National Security Activities
(Arar Commission, Policy Review) – 2006

Rappelons que le deuxième rapport de la Commission Arar recommandait la mise en place d’un mécanisme d’examen en matière de sécurité nationale. L’un des objectifs de cet organisme est le maintient de la confiance des citoyens envers les institutions. Voici quelques extraits du rapport relatif à la nécessité de pourvoir ce nouveau mécanisme des ressources suffisantes à l’accomplissement de son mandat.

521 :

La GRC elle-même reconnaît clairement l’importance de la confiance du public. Dans son témoignage durant les audiences publiques du volet examen de la politique, le commissaire Zaccardelli a affirmé ceci :

469 :

The RCMP itself clearly recognizes the importance of public trust and confidence. In his submissions to me during the Policy Review public hearings, Commissioner Zaccardelli stated:

Participants in your inquiry have called for an assurance that the rights and freedoms of Canadians will always be respected. Nothing could be more important, not only in keeping with shared values and guarantees that are enshrined in law and in the Charter, but also to maintain one of the most precious resources available to society: trust.

536-537 :

Depuis 2001, la structure organisationnelle de la GRC en matière de sécurité nationale (que j’ai décrite au chapitre IV), a évolué conformément aux pouvoirs accrus de la Gendarmerie. Une plus grande intégration du travail de la GRC en matière de sécurité nationale et des activités du SCRS, de l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC), des services d’immigration et des corps policiers municipaux et provinciaux, ainsi qu’un meilleur partage d’informations au sein des gouvernements et entre eux, caractérisent l’approche du Canada en matière de sécurité nationale, tout en obligeant les organismes d’examen à relever des défis nouveaux et difficiles. Ces organismes devraient jouir de pouvoirs et de ressources comparables à ceux consentis à l’atteinte du but vital et urgent d’assurer la sécurité nationale. Dans sa politique publiée en 2004, le gouvernement du Canada a reconnu que, pour assurer le respect de la primauté du droit, les mécanismes d’examen devraient évoluer au même rythme que la nature des activités en matière de sécurité nationale. Le Bureau du vérificateur général, la CPP, le CSARS et le Commissariat à la protection de la vie privée ont tous exprimé dans de récents rapports leur inquiétude quant à l’efficacité de leurs pouvoirs ou ressources dans le nouveau monde de la sécurité. Le grand défi du Canada et d’autres démocraties sera de veiller à ce que les structures d’examen et de reddition de comptes évoluent au même rythme que l’intégration et l’intensification croissantes des activités de l’État en matière de sécurité.

484-485 :

The changes in the RCMP’s organizational structure for national security policing since 2001, which I examined in Chapter IV, have been as significant as the Force’s increased powers. Increased integration of RCMP national security policing with the activities of CSIS, the Canada Border Services Agency, immigration authorities, and municipal and provincial police forces, and increased information sharing within and between governments are an important feature of Canada’s approach to national security, but present new and difficult challenges for review bodies. Review bodies should have powers and resources that are adequate and commensurate to the powers and resources devoted to pursuing the vital and pressing goal of national security. In its 2004 national security policy, the Government of Canada recognized that to ensure compliance with the rule of law, review should keep pace with the evolving nature of national security activities. The Auditor General, the Commission for Public Complaints, the Security Intelligence Review Committee and the Privacy Commissioner have all independently raised concerns in recent reports about the adequacy of their powers or resources in the new security environment. A crucial challenge for Canada and other democracies will be to ensure that review and accountability structures develop in step with the increased integration and intensity of the State’s security activities.

619 : La recommandation 8 (Commission Arar, Examen sur la politique)

La CIE devrait disposer d’un budget lui permettant de remplir son mandat à l’égard des activités de la GRC relatives à la sécurité nationale, y compris des examens auxquels elle procède de sa propre initiative.

558 : Recommendation 8 (Arar Commission, Policy Review)

ICRA should have an adequate budget to fulfill its mandate in relation to the RCMP’s national security activities, including for purposes of self-initiated review.

640 : 2.23.3

Les ressources
Un des avantages, côté ressources, de recourir au CSARS et à la CIE pour examiner les cinq organisations est que l’infrastructure est déjà en place. Les besoins en nouvelles ressources seront marginaux et, je pense, beaucoup moins importants que si de nouveaux organismes d’examen étaient créés. Le gouvernement devrait voir à ce que le CSARS et l’organisme d’examen de la GRC aient les ressources nécessaires pour remplir les mandats que je recommande.

484-485 : 2.23.3

Resources

One of the advantages, from a resource standpoint, to using SIRC and ICRA to review the five bodies is that the infrastructure is already in place. The new resource requirements will be incremental and, I think it is fair to say, far less than if new review bodies were to be established. The government should ensure that SIRC and the review body for the RCMP have the resources necessary to perform the mandates I recommend.

658 :

Les activités de traitement des plaintes du CCEISN (Comité de coordination pour l’examen intégré des questions de sécurité nationale) impliqueront la création de l’infrastructure nécessaire. Le gouvernement devrait voir à ce que le CCEISN ait les ressources dont il a besoin.

595 :

INSRCC’s (Integrated National Security Review Coordinating Committee) complaint processing function will involve creating an infrastructure with appropriate capacity to fulfill this aspect of INSRCC’s mandate. The government should ensure that INSRCC has adequate resources in this regard.

661 : 2.25.8

La dotation en personnel

Pour s’acquitter de son mandat, le CCEISN devra embaucher du personnel qualifié. Je n’envisage toutefois aucune bureaucratie ou infrastructure lourde. Le comité n’effectuera pas d’examens. Il étudiera la nécessité que les trois organismes indépendants procèdent à des examens intégrés, fera un tri des plaintes et servira de mécanisme de coordination. Le processus de traitement des plaintes et la préparation de rapports sur les questions de reddition de comptes concernant les activités du Canada en matière de sécurité nationale requerront néanmoins du personnel qui a les connaissances et les ressources nécessaires. Je m’attends à ce que la CIE, le CSARS, le commissaire du CST et d’autres organismes d’examen fédéraux détachent parfois des membres de leur personnel au CCEISN et lui permettent ainsi de profiter de l’expertise acquise, tout en élargissant l’expérience des personnes détachées.

598 : 2.25.8

Staffing

INSRCC will be required to hire qualified staff to fulfill its mandate. However, I do not envision a large bureaucracy or infrastructure. The committee will not be conducting reviews. It will consider the need for and adequacy of integrated reviews by the three independent review bodies and will serve as a clearing house and coordinating mechanism for complaints. Nevertheless, the process for handling complaints and perhaps making reports on accountability issues relating to Canada’s national security activities will require staff with appropriate expertise and adequate resources. I expect that, in some cases, staff could be seconded to INSRCC from ICRA, SIRC, the CSE Commissioner and other federal review agencies, thereby providing INSRCC with the benefits of existing expertise, while at the same time broadening the experience of those seconded to the committee.

663 : 2.26.1

La nécessité de l’examen
[…] Les propositions d’examens intégrés faites dans le présent rapport témoignent de la volonté de tirer parti le plus possible des institutions existantes et de réduire au minimum la création de nouvelles structures complexes. Je m’attends à ce que les modèles que je propose – sous réserve des efforts et des ressources consentis – assurent le niveau d’examen requis des activités du Canada en matière de sécurité nationale.

600 : 2.26.1

Need for Review
[…] The proposals for integrated review in this Report attempt to make use of existing institutions to the extent possible and minimize the creation of new complex structures. I expect that, with appropriate effort and support, the models I propose will ensure an appropriate level of review for Canada’s national security activities.

[1] R. c. Oakes, [1986] 1 R.C.S. 103, par. 64.

[2] Commission d’enquête sur les actions des responsables canadiens relativement à Maher Arar, Un nouveau mécanisme d’examen des activités de la GRC en matière de sécurité nationale, (Commission Arar, Phase II, Examen sur la politique), 2006.

[3] Idem : p. 536-537. Voir aussi : p. 521, p. 619, p. 640, p. 658, p. 661, 663.

^[4] Ottawa admits to tracking hundreds of protest. En ligne le 25 octobre 2016 : http://www.thestar.com/news/canada/2014/09/18/ottawa_admits_to_tracking_hundreds_of_protests.html

[5] COMITÉ DES DROITS DE L’HOMME, Quatre-vingt-cinquième session, EXAMEN DES RAPPORTS PRÉSENTÉS PAR LES ÉTATS PARTIES EN VERTU DE L’ARTICLE 40 DU PACTE, Observations finales du Comité des droits de l’homme, CANADA, CCPR/C/CAN/CO/5, p. 4.