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Jenny Jeanes, coordonnatrice des programmes
Action Réfugiés Montréal
La détention aux fins d’immigration en bref
Priver une personne de sa liberté est une mesure grave et devrait être une mesure exceptionnelle. Or, selon des statistiques obtenues par le Conseil canadien pour les réfugiés (CCR)[1], au moins 4 258 personnes ont été détenues pour des raisons d’immigration, pendant une moyenne de 55 jours, par l’Agence des services frontaliers du Canada (ASFC) durant l’année 2015. Ce nombre inclut des demandeuses et demandeurs d’asile – des personnes qui arrivent au Canada pour y chercher protection.
Ces statistiques ont été obtenues de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié (CISR), le tribunal qui contrôle les motifs de détention, et ne reflètent pas la totalité des personnes détenues. Par exemple, les personnes qui ont été relâchées ou expulsées par l’ASFC avant le premier contrôle de 48 heures sont nombreuses et ne font pas partie du calcul.
En général, ce sont des personnes étrangères qui sont détenues pour des raisons d’immigration; moins souvent, ce sont des résident-e-s permanents. Les citoyen-ne-s canadiens ne peuvent pas être détenus pour des raisons liées à l’immigration. Cependant, certains enfants citoyens canadiens accompagnent leurs parents détenus, et sont donc en détention sans être considérés « détenus ». Selon les statistiques obtenues par le CCR, au moins 82 enfants mineurs ont été détenus au cours de 2015 pour une moyenne de 23 jours. Une fois de plus, ce nombre ne reflète pas le nombre d’enfants citoyens canadiens qui accompagnent leurs parents en détention puisqu’ils ne sont pas considérés (sur papier) comme détenus.
Les motifs de détention aux fins d’immigration
Les motifs le plus souvent retenus pour la détention des personnes étrangères par l’ASFC sont le risque de fuite et l’identité. Le risque de fuite est invoqué surtout quand une personne fait face à une mesure d’expulsion[2] et qu’une agente ou un agent frontalier a des doutes que cette personne se présente à son renvoi dans son pays d’origine. L’identité est invoquée quand le fonctionnaire a des doutes quant à l’identité d’une personne étrangère. Le motif d’identité touche surtout des demandeuses et demandeurs d’asile, qui n’ont souvent d’autre choix que de voyager par des moyens irréguliers, mais qui sont tout de même obligés de prouver leur identité une fois arrivés au Canada.
Quand une demandeuse ou un demandeur d’asile est détenu par l’ASFC, comme toute autre personne détenue[3], elle ou il est menotté et transporté par des agent-e-s de sécurité dans un fourgon vers un lieu de détention. Au Québec, la plupart des personnes détenues par l’ASFC le sont dans le Centre de surveillance de l’immigration à Laval, un lieu sécurisé qui appartient au Service correctionnel du Canada.
Derrière des barbelés, les détenu-e-s sont soumis à des contrôles stricts, incluant des fouilles corporelles, à la surveillance par caméra et par des agent-e-s de sécurité. Leurs effets personnels, leurs appels entrants, leurs visites, leurs heures de lever et de coucher, tout est réglementé. Régulièrement, elles et ils sont transportés pour des audiences et des entrevues et sont de nouveau menottés. Si des visites médicales hors du centre sont nécessaires, elles et ils sont souvent transportés avec des chaînes aux chevilles et à la taille, et restent menottés à l’hôpital, même pendant des interventions médicales.
Pour toutes ces raisons, la plupart des demandeuses et demandeurs d’asile détenus se sentent traités comme des criminel-le-s, bien qu’elles et ils soient enfermés seulement le temps de confirmer leur identité. Dans un rapport qu’Action Réfugiés Montréal (ARM) a publié en 2015[4], douze personnes réfugiées ayant été détenues pour des raisons d’identité ont témoigné de leurs expériences pendant la détention, incluant des troubles de sommeil, des interrogatoires presque inquisitoires et la honte d’être menotté alors qu’elles et ils sont venus chercher protection.
Le processus de révision de la détention
Quand une personne est privée de sa liberté, il faut que des garanties juridiques soient en place afin de protéger ses droits fondamentaux et de s’assurer que la détention n’est pas arbitraire. En matière d’immigration, la détention est contrôlée par la CISR[5], un tribunal administratif fédéral indépendant. Une personne détenue par l’ASFC sera normalement vue par une ou un Commissaire de la CISR dans les 48 heures après son arrestation pour contrôler les motifs de détention. Si la détention est maintenue, cette détention est revue dans les sept jours qui suivent. Si la détention est encore maintenue après ces sept jours, la révision suivante a lieu dans les 30 jours qui suivent, puis aux 30 jours par la suite. Au Canada, il n’y a aucune limite à la durée de la détention.
Les personnes entendues par le bureau de la CISR à Montréal, qui contrôle les détentions pour la région de Montréal, Ottawa, les provinces Atlantiques et le reste du Québec, avaient une durée moyenne de 45 jours de détention. Ces mêmes statistiques démontrent que le bureau de la CISR à Montréal a révisé la détention de 320 demandeuses et demandeurs d’asile en 2015, qui passaient en moyenne 37 jours en détention. Elles et ils étaient presque tous (95%) détenus pour les motifs d’identité ou de risque de fuite.
Quand une personne est détenue pour risque de fuite[6], les préoccupations sont présentées au Commissaire de la CISR par l’ASFC, qui évalue alors lui-même le risque de fuite. Même si la ou le Commissaire retient le motif, une alternative à la détention peut être prise en considération, souvent sous la forme de conditions, de cautionnement ou d’encadrement offert par une tierce partie.
Quand une personne est détenue au motif que l’identité n’est pas raisonnablement établie selon l’ASFC, une opinion initiale est prise lors du premier contrôle d’une demandeuse ou d’un demandeur d’asile, lors de son entrevue avec une agente ou un agent d’immigration. Cette opinion est basée sur plusieurs éléments, incluant les documents d’identité soumis et les informations données sur l’itinéraire jusqu’au Canada. Si l’agent-e a des doutes, la loi permet la détention de la personne.
À chaque contrôle devant la CISR, l’ASFC doit présenter une opinion sur l’identité, si elle n’en est toujours pas satisfaite, et expliquer les efforts déployés pour l’établir. Contrairement au motif de risque de fuite, la ou le Commissaire n’a pas le pouvoir de faire sa propre évaluation de l’identité et n’a que des possibilités restreintes de libérer une personne tant et aussi longtemps que l’ASFC poursuit ses recherches et juge selon sa discrétion que l’identité n’est pas établie.
Lacunes du processus de révision de détention
Il y a au moins deux lacunes importantes dans ce processus de contrôle de la détention. L’une est cette impossibilité de contrôler l’opinion sur l’identité. Même quand il y a plusieurs éléments au dossier pouvant confirmer l’identité de la personne, cette décision relève uniquement de l’ASFC et ne peut pas être remise en question par la CISR.
Dans son rapport de 2005 sur le Canada et ses lois relatives à la détention, le Groupe de travail des Nations unies sur la détention arbitraire a conclu ce qui suit à ce sujet : « L’application de ces dispositions par les fonctionnaires des services de l’immigration ainsi que les restrictions qu’impose la loi au contrôle judiciaire de cette application font qu’il arrive que des étrangers soient détenus arbitrairement et qu’ils ne soient pas en mesure de contester efficacement leur détention[7] ».
Une autre lacune importante de ce système est le fait que la vulnérabilité de certaines personnes détenues ne soit prise en compte à aucun moment dans ce processus. Les agent-e-s frontaliers sont appelés[8] à éviter la détention de certains groupes vulnérables, tels que les personnes âgées et les femmes enceintes, mais il n’y a rien dans la loi qui empêche la détention de ces personnes. De plus, une fois une personne détenue pour des raisons d’identité, la vulnérabilité n’est pas un critère pris en considération par la CISR lors des contrôles, et n’est pas un motif justifiant la libération.
Ainsi, non seulement des personnes vulnérables sont et restent détenues parfois très longtemps, mais une recherche importante sur la santé mentale des demandeuses et demandeurs d’asile détenus au Canada démontre également que la détention en soi peut rendre des personnes plus vulnérables. Janet Cleveland, chercheure, et Cécile Rousseau, professeure, toutes deux de l’Université McGill, ont conclu ce qui suit dans leurs recherches : « Une détention, même brève, peut causer des symptômes psychiatriques accrus »[9] tels que la dépression, l’anxiété et le stress post-traumatique. Ces effets de la détention ne sont pas non plus pris en considération par le tribunal quand une demandeuse ou un demandeur d’asile est détenu pour l’identité.
Le tribunal a la possibilité de faire un autre choix que la détention. Deux décisions de la Cour fédérale, une en 2011[10] et une autre en 2014[11], confirment que la CISR peut considérer des solutions de rechange à la détention, même quand le motif d’identité est retenu. Les mesures acceptées incluent le cautionnement ou l’encadrement par une tierce partie au Canada. Toutefois, plusieurs demandeuses et demandeurs d’asile n’ont pas de relations au Canada qui pourraient agir à ce titre. À Montréal entre autres, il manque de ressources d’hébergement pour les demandeuses et demandeurs d’asile, lieux qui servaient autrefois d’alternatives à la détention[12]. De plus, il est impossible de savoir quand une mesure serait jugée appropriée par la CISR ni si la vulnérabilité sera un facteur à prendre en considération afin de favoriser une solution alternative.
Pistes de solutions
La détention soulève des questions liées à la Charte canadienne des droits et libertés car elle touche directement aux droits fondamentaux. Une première possibilité serait pour les personnes détenues de faire valoir leurs droits constitutionnels devant les cours de justice canadiennes. Toutefois, choisir la voie judiciaire peut être un processus long, coûteux, et stressant.
Un autre choix pour les personnes détenues au motif d’identité non établie est de proposer davantage de mesures autres que la détention, mais cette piste serait plus efficace avec une collaboration de l’ASFC, si elle partage l’objectif d’éviter la détention et de privilégier des choix alternatifs raisonnables. La vulnérabilité devrait être prise en considération à chaque étape du processus et les solutions retenues ne devraient pas être trop contraignantes et ne devraient être utilisées que si nécessaires.
De plus, un mécanisme de surveillance indépendant de l’ASFC, réclamé par plusieurs[13], assurerait des décisions plus responsables. Finalement, comme l’a recommandé le Groupe de travail sur la détention arbitraire en 2005, la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés devrait être modifiée afin de donner un vrai droit de regard à la CISR sur les décisions des fonctionnaires dans l’évaluation de l’identité des demandeuses et demandeurs d’asile.
Finalement, pour réussir à mettre en pratique ces pistes de solutions, il faudrait que la réalité des immigrant-e-s en détention soit mieux connue par la population canadienne. Or, les personnes concernées sont souvent dans une situation très précaire en vertu de leur statut d’immigrant, et n’élèvent donc pas facilement la voix. Il faut les soutenir et leur redonner la parole.
Bibliographie
[1] http://ccrweb.ca/sites/ccrweb.ca/files/immigration-detention-statistics-2015.pdf
[2] Synonyme de déportation, bien qu’il existe plusieurs types de mesure de déportation dans la Loi sur l’immigration et la protection des réfugiés
[3] Des exceptions s’appliquent au port de menottes, par exemple pour les enfants mineurs, les femmes enceintes et les personnes âgées.
[4] http://www.actionr.org/documents/Detained-Refugee-System0315.pdf
[5] Section de l’immigration de la Commission de l’immigration et du statut de réfugié
[6] Pour revoir la définition, voir le quatrième paragraphe de la première page
[7] https://documents-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G06/106/29/PDF/G0610629.pdf?OpenElement
[8] http://www.cic.gc.ca/francais/ressources/guides/enf/enf20-fra.pdf
[9] http://publications.cpa-apc.org/media.php?mid=1545
[10] http://decisions.fct-cf.gc.ca/fc-cf/decisions/fr/item/59751/index.do?r=AAAAAQAVc25pZGVyIDIwMTEgZGV0ZW50aW9uAQ
[11] http://nclaw.ca/wp-content/uploads/2015/04/berdzenadze.pdf
[12] Autrefois, il y avait une maison d’hébergement pour les revendicatrices du statut de réfugié, le Refuge Juan Moreno, fermé en 2010. Le Projet Refuge, une ressource pour hommes, a fermé en 2014.
[13] https://bccla.org/news/2016/03/bccla-reacts-to-statement-of-public-safety-minister-on-cbsa-accountability/