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Pierre Trudel, chargé de cours
Département de sciences politiques, UQAM
Ce n’est qu’en 1982, en rapatriant sa constitution de Londres, que le Canada s’est lui-même affranchi des derniers vestiges du colonialisme. À cette occasion, entre autres, il a reconnu les droits ancestraux des peuples autochtones. Trois conférences constitutionnelles n’ont cependant pas permis de définir l’autonomie politique des peuples autochtones au sein de la fédération canadienne. Le gouvernement évoqua alors l’idée de lancer une commission royale afin de sortir de l’impasse politique, mais c’est plutôt lors de la crise d’Oka que cette commission a été mise en place.
La Commission royale sur les peuples autochtones (CRPA) siégea entre le mois d’août 1991 et l’automne 1996 et proposa une sortie de l’impasse causée à la fois par plus de cent ans de règne de la Loi sur les Indiens et par la crise d’Oka. (Voir encadrés)
Il s’agit de la plus importante commission royale ayant siégé au Canada. Le mandat de la Commission couvrait un vaste domaine axé sur l’étude de la situation actuelle, ainsi que sur la relation historique et future de l’État canadien avec les Autochtones.
Le nouveau récit historique présenté au tome 1 du rapport de la CRPA réplique à notre histoire nationale, qui occulte le colonialisme canadien, en livrant une version qui tient compte d’une perspective autochtone, sans négliger la question de l’existence ou non de leur consentement à faire partie du Canada. L’histoire est divisée en 4 périodes. La première illustre la diversité des civilisations qui peuplaient le territoire canadien avant la venue des Européens.
La seconde période est nommée Interaction et coopération. Épidémies, guerres et implantation de colons européens dans certaines parties du grand territoire canadien caractérisent cette longue période pendant laquelle se maintient, selon la CRPA, l’indépendance des Premières Nations. En général, les rapports politiques s’inscrivent dans des traités de paix et d’amitié qui reconnaissent la propriété autochtone des terres et leur autonomie politique. Ce type de rapports a prévalu entre les XVIIe et XIXe siècles.
La troisième période, Déracinement et assimilation, présente les faits historiques qui démontrent clairement en quoi a consisté le véritable colonialisme canadien, faits qui ont été absents jusqu’à tout récemment de nos manuels d’histoire. C’est pendant cette période que les Autochtones perdent tout pouvoir de consentir à leur statut politique, et perdent la propriété de leurs terres. Pendant que les provinces s’agrandissent ou se constituent, les territoires autochtones disparaissent, et 60% de leurs réserves sont vendues ou spoliées et se retrouvent maintenant, bien souvent, dans les municipalités avoisinantes. Ainsi, au cours du XIXe siècle, voire même plus tard selon les régions, des traités de cession de terres, l’instauration de réserves, la Loi sur les Indiens et les pensionnats tentent d’assimiler les peuples autochtones en imposant un régime de transition vers la présumée civilisation. Ce cadre juridique de compétence fédérale caractérise toujours nos rapports et nous sommes encore aux prises avec les séquelles intergénérationnelles des pensionnats. Ces institutions éducatives ont été associées récemment à un génocide culturel par la Juge en chef de la Cour suprême du Canada. Le régime discriminatoire de la Loi sur les Indiens et leur exclusion du développement économique a causé, sur plusieurs générations, un écart grandissant entre les conditions de vie des Autochtones et des allochtones, y compris en ce qui a trait aux problèmes sociaux.
Le rapport de la CRPA recommande d’en finir avec le colonialisme canadien et d’instaurer un troisième ordre de gouvernement pour les peuples Métis[1], Inuit et des Premières Nations. Le volume 2 explore les diverses voies relatives à l’instauration de nouvelles structures politiques diversifiées qui puissent répondre à la situation elle-même très diversifiée des Autochtones.
Selon la Commission, une nouvelle relation politique devrait changer le rapport de force entre l’État et les Autochtones. Il devrait y avoir création d’une troisième Chambre au Parlement fédéral. Cette chambre serait composée de représentant-e-s des peuples autochtones et aurait la responsabilité d’examiner et de consentir à toutes les lois qui les touchent. Le ministère des Affaires indiennes devrait être aboli et remplacé par deux ministères; l’un serait responsable des relations politiques et l’autre de l’administration. La Commission explique avec force détails en quoi devraient consister les mécanismes de transition légitimes et démocratiques. L’assise territoriale des Premières Nations devrait être agrandie et l’attribution de pouvoirs fiscaux devrait favoriser leur développement économique.
L’autre aspect de la situation des Autochtones qu’abordent les recommandations de la Commission concerne la capacité des individus à transformer leur situation socio-économique difficile. Il est question d’institutions contrôlées par les Autochtones qui mettraient en place un processus de guérison à la suite des séquelles du colonialisme. Il s’agit ici plus particulièrement de la question des pensionnats. Dix mille travailleuses et travailleurs de la santé devraient s’ajouter à celles et ceux qui œuvrent dans ce domaine. Il y est prévu de mettre sur pied de vastes programmes pour les soins maternels et pour la petite enfance. Environ trente milliards de dollars devraient être investis sur une période de 20 ans afin de couper de moitié l’écart entre la situation socio-économique des Autochtones et celle des autres Canadien-ne-s.
Plusieurs observatrices et observateurs ont dénoncé le fait que le rapport de la Commission royale sur les peuples autochtones soit resté sur les tablettes. Depuis le dépôt de ce rapport, et contrairement à ce qu’il proposait, ce sont des jugements de cour ou des ententes dans certains domaines, et chez certaines nations, qui ont fait avancer l’autonomie politique des Autochtones. Tentons de résumer les diverses voies qui leur ont permis de s’émanciper quelque peu du rapport colonial :
- Les traités modernes : il s’agit d’ententes négociées résultant de revendications globales qui concernent des territoires sur lesquels le Canada n’a pas mis en œuvre le principe de consentement prévu par la Proclamation royale de 1763. Cela concerne plus particulièrement le Québec et la Colombie-Britannique. Le processus est lent et rare et mène à l’instauration d’une autonomie politique qui remplace le régime de la Loi sur les Indiens. C’est aussi dans ce contexte juridique qu’est né le Nunavut en l’an 2000, même si les Inuit-e-s ne relèvent pas de la Loi sur les Indiens;
- Les ententes sur l’autonomie politique : certaines bandes vont opter pour ne plus relever de la Loi sur les Indiens, ce qui peut mener à une législation fédérale remplaçant l’ancien régime;
- Des bandes, plus particulièrement urbaines, vont demander de ne plus relever de la Loi sur les Indiens en matière économique et sur la gestion des terres, par l’abrogation de certaines dispositions de cette loi;
- L’action directe : certaines bandes, telles Kahnawake, vont occuper des compétences politiques en légiférant sans entente négociée avec les gouvernements. Ou encore, des bandes vont négocier directement avec des compagnies en lien avec leurs droits ancestraux sur des territoires qui font l’objet d’exploitation des ressources;
- Le statu quo : des bandes tiennent à conserver la Loi sur les Indiens, par conservatisme ou parce qu’elles tirent profit du caractère archaïque de la loi, en occupant des domaines de compétence dont il est peu ou pas question dans la loi de 1876.
Conclusion
La Commission royale proposait en 1995 une approche d’envergure nationale, entre autres par l’adoption à la Chambre des communes de législations, telles une nouvelle Proclamation royale et une loi sur les traités. Des leaders et intellectuel-le-s autochtones qualifient ce processus de néocolonialisme parce que, selon eux, il ne respecte pas la culture politique de leurs nations ou parce que ces nouvelles institutions politiques serviraient plutôt à intégrer les peuples autochtones à l’État canadien, sans assurer un véritable exercice du droit à l’autodétermination. Certain-e-s se méfient aussi de la recommandation de la Commission royale quant à la réédification des nations en environ quatre-vingts entités politiques[2], ce qui est perçu comme la continuité du principe de l’indirect rule propre au colonialisme britannique.
Ainsi, en l’absence de modification à la Constitution canadienne, ou encore sans lois fédérales qui donneraient une portée nationale à la volonté de changer le rapport de force, il faut constater que la décolonisation avance à petits pas. Malgré les luttes autochtones et une certaine volonté du Canada de sortir du colonialisme, malgré le fait que la liberté des peuples ne se limite pas à ce qui est inscrit dans les lois ou les constitutions – les rapports de pouvoirs s’expriment aussi dans les pratiques – force est de constater que ce régime colonial subsiste toujours.
La Loi sur les Indiens[3]
En 1876, le Canada adopte l’Acte des sauvages – devenu par la suite la Loi sur les Indiens – au moment de sa poussée colonisatrice vers l’Ouest. La loi donne une portée nationale à une politique d’assimilation et d’intégration des Autochtones à l’État canadien naissant.
La loi traite principalement des réserves, des conseils de bande et du statut d’Indiens inscrits. Il s’agit d’une politique de développement séparé afin de protéger et d’assurer une transition vers ce que l’on conçoit à l’époque comme étant la civilisation. Des modalités de la loi donnaient aux sauvages le droit de s’émanciper en acquérant la pleine citoyenneté, tout en abandonnant le statut d’Indien inscrit; notons que peu s’en prévalent et cette disposition a été retirée dans les années 1980. Pendant plus de cent ans, des femmes perdent leur statut lors de leur mariage avec des non-inscrits et doivent souvent quitter la réserve. La portée de la loi se limite aux réserves et ne s’applique pas aux Méti-sse-s, aux Inuit-e-s et aux non-inscrit-e-s qui, ensemble, représentent la grande majorité des Autochtones.
Pour élire des chefs, le suffrage universel a été imposé, souvent contre la majorité de la population qui tenait à la tradition du consensus. Dès cette époque, des traditionalistes s’opposent à ce système politique. C’est d’ailleurs cette opposition politique qui, vers 1930, a amené le gouvernement à adopter des amendements à la loi qui visaient à mieux contrôler des pratiques religieuses des Autochtones et certaines activités politiques de leurs leaders.
La Loi sur les Indiens a été modifiée afin d’en retirer les dispositions les plus discriminatoires. Des conseils de bande ont demandé dans les années 1960 le retrait des agent-e-s des Affaires indiennes – qui détenaient des pouvoirs démesurés -, ce qui mena graduellement à l’abolition de cette fonction. Pour plusieurs, malgré son caractère colonisateur, la loi a favorisé le maintien de leur statut distinct et de leur identité. Les conseils de bande ont acquis avec le temps de plus larges responsabilités.
Depuis 1951, une disposition de cette loi autorise l’élection d’un conseil selon la coutume. Les pouvoirs de ce conseil concernent trente et un domaines dans lesquels il peut y avoir adoption de règlements. En général, la Loi sur les Indiens a primauté sur les lois provinciales.
Lors de la présentation, en 2002, du projet de loi C-7qui modifiait substantiellement la Loi sur les Indiens, le gouvernement canadien a admis qu’il détenait trop d’autorité politique aux dépens des conseils de bande, et que ceux-ci avaient plus de comptes à rendre au ministère qu’à leur propre population. Le projet de loi a cependant été retiré à cause de l’opposition de l’Assemblée des Premières Nations qui dénonçait le caractère unilatéral du projet de loi qui allait imposer de nouvelles constitutions et règles de fonctionnement en remplacement de la Loi sur les Indiens. Plus récemment, le gouvernement Harper tenta d’abroger plusieurs dispositions de la Loi sur les Indiens en matière d’éducation mais, là aussi, il a dû reculer à cause de l’opposition des chefs.
Convention de la Baie James et du Nord québécois
La Convention de la Baie James et du Nord québécois de 1975 (CBJNQ) est un traité moderne qui touche les deux tiers du territoire du Québec. Il s’agit du premier règlement de revendication globale au Canada. Les Cri-e-s et les Inuit-e-s en sont signataires[4], tout comme le Canada, le Québec, Hydro-Québec, la Société de développement de la Baie James et la Société d’énergie de la Baie James. Les Autochtones s’opposaient en 1970 à l’un des plus imposants projets hydro-électriques au monde, soit le projet La Grande. La Convention constitue un règlement hors cour quant aux droits et intérêts des Cri-e-s et Inuit-e-s. Une trentaine de chapitres couvrant quelque 700 pages illustrent comment la Convention se distingue des traités dits numérotés composés de quelques pages dans lesquelles les gouvernements donnaient aux Autochtones, en échange de leurs droits territoriaux reconnus en 1763 par la Proclamation royale, quelques dollars distribués annuellement, tout en attribuant des réserves à leur usage exclusif, terres qui demeuraient cependant de propriété fédérale. La Convention contient aussi la disposition de ces traités relative à la cession et à l’abandon de tous les droits et intérêts des Indien-ne-s sur ce qui est devenu le territoire canadien. Les autres dispositions de la Convention concernent l’indemnisation quant à l’usage passé des terres et quant à l’abandon des droits, ainsi que l’établissement de droits territoriaux et d’exploitation de la faune sur trois catégories de terres. La Convention instaure un régime de protection de l’environnement, un régime de revenu garanti pour les chasseuses et chasseurs cris et inuits, et établit une administration régionale, dont des institutions scolaires et policières qui relèvent désormais de la compétence du Québec. Malgré le fait que le langage juridique utilisé dans ce traité moderne renvoie à l’histoire coloniale du Canada, les Cri-e-s et les Inuit-e-s ont acquis une plus grande capacité de se gouverner, tout en haussant leur niveau de vie.
La Paix des Braves (2002)[5] amende la CBJNQ et constitue également une entente hors cour à caractère économique. Premièrement, les Cri-e-s demandaient une indemnisation de trois milliards de dollars parce que le régime forestier du Québec n’avait pas été soumis au régime d’évaluation des impacts environnementaux prévu à la CBJNQ. Le développement de la foresterie dans cette région causait autant d’impacts environnementaux que l’avaient fait les barrages hydro-électriques. Deuxièmement, les Cri-e-s poursuivaient le Québec en cour parce que le chapitre XXVIII de la CBJNQ relatif au développement économique et communautaire n’avait jamais été mis en œuvre. Pour les mêmes raisons, le gouvernement fédéral faisait aussi l’objet de poursuite en cour, ce qui mena à une autre Paix des Braves annoncée le 16 juillet 2007.
Pour les représentant-e-s cris, ces Paix des Braves leur permettent désormais de placer leur énergie dans le développement de l’emploi pour les jeunes plutôt que dans l’opposition politique et les poursuites en cour. Le Québec continue de clarifier sa compétence politique, comme en 1975, tout en impliquant cette fois-ci les Cri-e-s dans le développement du territoire. Les Cri-e-s se sont engagés à ne pas s’opposer au développement hydro-électrique de la rivière Rupert si les études environnementales évaluent positivement le projet. Pour 50 ans, une Société de développement crie recevra environ 4,5 milliards de dollars, dont une partie substantielle proviendra directement de l’exploitation des ressources du territoire. Sur le plan politique, il s’agit d’une entente de nation à nation qui transfère des obligations et responsabilités du gouvernement du Québec à la Société de développement crie qui détient désormais le pouvoir de décider de quelle façon seront investies les sommes d’argent découlant de la Paix des Braves.
C’est plus particulièrement dans le cadre de la Paix des Braves fédérale que les Cri-e-s pourront trouver l’occasion de rehausser leur pouvoir politique puisqu’ils négocieront des modifications aux dispositions de la Convention de 1975 sur l’administration régionale afin de centraliser les instances administratives actuelles et les transformer en gouvernement régional. Les Inuit-e-s ont également un tel projet de gouvernement régional. Dans le cadre de la Loi québécoise instituant le Gouvernement régional d’Eeyou Istchee Baie-James (2011), qui amende encore une fois la CBJNQ, les Cri-e-s ont retrouvé certains pouvoirs politiques sur l’ensemble de leur territoire traditionnel puisque, en cogestion avec les élu-e-s non autochtones, elles et ils détiendront l’équivalent des pouvoirs d’une administration régionale de comté (MRC).
La crise d’Oka/Kanesatake
Si c’est au Québec que s’est réalisée pour la première fois, en 1975, une entente mettant en œuvre une nouvelle politique fédérale de traité, c’est aussi au Québec que s’est produit le contraire d’une entente politique. Il s’agit de la crise d’Oka de 1990. Dans les années 1980, le fédéral refusa une demande de revendication particulière[6] avancée par le Conseil de bande de Kanesatake. Il admit cependant l’existence d’une injustice historique à Oka/Kanesatake parce que la communauté n’avait jamais bénéficié d’une réserve. Le gouvernement a projeté d’acheter des terres en vue d’agrandir l’assise territoriale morcelée. Promoteurs privés et municipalité d’Oka ont réagi en planifiant sur ces mêmes terres un développement domiciliaire et l’agrandissement d’un golf. En juillet 1990, des membres de la Société des Guerriers prennent le contrôle du mouvement de désobéissance civile qui avait érigé une barricade dans un parc municipal d’Oka. Le matin du 11 juillet, la Sûreté du Québec tente d’intervenir à Oka. En guise de soutien, des Guerriers (Warriors) occupent le pont Mercier situé de l’autre côté du fleuve à Kahnawake. Débordée, la Sûreté du Québec ordonne d’enlever les barricades à Oka/Kanesatake, ce qui déclenchera la crise. Un policier fut alors tué. L’enquête du coroner sur la mort du caporal Marcel Lemay a conclu que la balle de calibre militaire qui a tué l’agent de police provenait d’une arme utilisée par des occupant-e-s autochtones de la barricade[7]. L’avocat représentant les intérêts des Mohawks lors de cette enquête n’a pas demandé de contre-expertise balistique. La crise durera 78 jours. Du côté de Kahnawake, le Conseil mohawk appuya l’opposition armée des Guerriers. Au cours du mois d’août, l’armée remplace la Sûreté du Québec. De longues négociations n’arrivent pas à une entente. Après 56 jours, cependant, les Forces canadiennes et les Guerriers s’entendent sur la réouverture du pont Mercier à Kahnawake. À Kanesatake, après 78 jours, les derniers Guerriers brûlent leurs armes et sortent de leur camp retranché. Ils sont alors arrêtés et transportés dans un camp militaire.
Quelques années plus tard, un jury ne retiendra pas les accusations portées contre eux. Le projet de développement ne s’est pas réalisé. Depuis, plusieurs propriétés et terres ont été achetées par le gouvernement fédéral en vue d’agrandir l’assise territoriale. Dix-huit ans après la crise d’Oka, le gouvernement fédéral a reconnu un manquement à sa responsabilité fiduciaire parce qu’il n’a pas empêché les Sulpiciens de vendre certaines terres de l’ancienne seigneurie. Des négociations territoriales ont suivi cette admission et se poursuivent.
Bibliographie
[1] Le peuple métis avec sa langue et sa culture s’est constitué aux 18e et 19 e siècles dans l’Ouest avant la venue massive de colons et au cours de la période où dominait le commerce des fourrures. Des associations de Métis se retrouvent partout au Canada et certaines d’entre elles affirment former également des peuples.
[2] Sur les enjeux associés à la réédification des nations, voir : Trudel, Pierre, 2007 : Jusqu’à quatre-vingts nations autochtones au Canada, Recherches amérindiennes au Québec, vol. XXXVII, no. 1, p. 77-84.
[3] Les encadrés qui suivent ont été tirés d’un chapitre du livre : Trudel, Pierre, Ghislain Picard Entretiens, Boréal, 2009.
[4] La Convention a reconnu le fait que d’autres nations avaient des droits sur ce territoire mais les a éteints malgré tout; cette question n’est toujours pas résolue.
[5] Voir : Trudel, Pierre et Sylvie Vincent : La Paix des Braves, une entente avant tout économique. Entrevue avec Roméo Saganash, Recherches amérindiennes au Québec, vol. 32, n. 2, 2002, p.118-124.
[6] Ce type de revendication concerne la responsabilité de fiduciaire du gouvernement fédéral qui n’aurait pas été respectée, comme dans les cas de la vente ou de la spoliation des terres de réserves. Il y a des centaines de revendications particulières.
[7] Trudel, Pierre, 2009 : La crise d’Oka de 1990 : retour sur les événements du 11 juillet, Recherches amérindiennes au Québec, Vol. XXXIX, no. 1-2, p. 129-135.