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Droits et libertés, printemps / été 2025
La nouvelle gestion publique : une menace aux droits humains
Christian Djoko Kamgain, PhD, chargé de cours à l’ÉNAP et à l’UQAR, membre du CA de la Ligue des droits et libertés – section de Québec
Inspirée des principes de gestion du secteur privé, la nouvelle gestion publique (NGP) – qui, notons-le, n’a plus grand-chose de « nouveau » aujourd’hui – s’est imposée depuis quelques années comme le paradigme dominant de l’administration publique québécoise. Sous couvert d’efficacité et de « modernisation », elle tend à déjuridiciser les droits socioéconomiques des travailleuses et travailleurs du secteur public, c’est-à-dire à les vider de leur portée légale en les réduisant à de simples besoins ou commodités gérés par l’administration. Or, ces droits – qu’il s’agisse du droit à un travail décent, à des conditions équitables, à la sécurité économique ou à la voix collective – sont consacrés par des instruments juridiques clairs, tant internationaux que nationaux. Ce texte se propose d’en faire la démonstration. Les droits économiques et sociaux sont beaucoup plus fragiles que l’on ne le pense. Nous devons inverser la vapeur et les remettre au cœur de la gestion publique.
Précarisation de l’emploi public
Sous l’impératif de rentabilité et de rationalisation des coûts, la multiplication des contrats à durée déterminée, la sous-traitance et la réduction des effectifs deviennent de plus en plus courant dans le secteur public québécois. Loin de favoriser une flexibilité émancipatrice, cette recomposition du marché du travail instaure au contraire une précarisation structurelle qui fragilise les droits des travailleurs et travailleuses. Loin d’offrir plus d’opportunités, elle enferme de nombreux agents publics dans un cycle d’incertitude chronique et de vulnérabilité sociale : contrats courts, instabilité financière, impossibilité de se projeter à long terme.
Loin de favoriser une flexibilité émancipatrice, cette recomposition du marché du travail instaure au contraire une précarisation structurelle qui fragilise les droits des travailleurs et travailleuses.
Une telle évolution contrevient frontalement au droit au travail tel que reconnu par le droit international. En effet, l’article 7 du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (PIDESC) auquel le Canada est État-parti depuis le 3 janvier 1976, consacre le droit de toute personne à des « conditions de travail justes et favorables ». Ce dernier prévoit notamment un salaire équitable assurant une existence décente aux travailleurs et à leur famille, la sécurité au travail, ainsi qu’une limitation raisonnable de la durée du travail. Or, dans les faits, les emplois atypiques issus de la NGP se traduisent par des salaires moindres, une réduction de l’accès aux avantages sociaux (assurances, régimes de retraite) et des horaires fragmentés. À l’interne, cette évolution contrevient également à l’article 46 de la Charte des droits et libertés de la personne du Québec, qui énonce que « toute personne qui travaille a droit, conformément à la loi, à des conditions de travail justes et raisonnables, et qui respectent sa santé, sa sécurité et son intégrité physique ». Force est de constater que la précarisation de l’emploi, le stress et la surcharge engendrés par la réduction des effectifs, ou encore la détérioration de la santé psychologique des employé-e-s publics, sont difficilement compatibles avec des conditions « justes et raisonnables ». Cette évolution heurte enfin l’article 45 de la Charte québécoise, qui garantit à toute personne dans le besoin le droit à des mesures susceptibles d’assurer « un niveau de vie décent ». Comment parler de niveau de vie décent lorsque des salarié-e-s de l’État, faute de stabilité, peuvent basculer eux-mêmes dans la précarité économique ?
Bien que ces articles ne soient pas directement justiciables, leur inclusion dans un texte à valeur quasi constitutionnelle (art. 52) leur confère un poids interprétatif important. Ils traduisent des engagements juridiques clairs, notamment au regard du Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (PIDESC), auquel le Québec est lié par l’intermédiaire du Canada. En vidant progressivement ces droits de leur contenu, la NGP ne les abolit pas frontalement, mais les rend inopérants – ce qui constitue une forme insidieuse de régression.
Affaiblissement de la négociation collective
Au-delà des conditions individuelles, la NGP s’attaque aussi aux droits collectifs du travail. En morcelant les statuts (permanents vs temporaires, salariés de l’État vs employé-e-s sous-traitants), elle désorganise les collectifs de travail et complique la mobilisation syndicale. Cette fragmentation affaiblit le pouvoir de négociation des salarié-e-s face à l’employeur public, menaçant du même coup la liberté d’association. Rappelons que la Charte canadienne des droits et libertés protège la liberté d’association (art. 2(d)) et que la jurisprudence de la Cour suprême en a fait le socle du droit syndical. Depuis l’arrêt historique Health Services (2007), il est établi que la liberté d’association « assure le droit de personnes salariées de véritablement s’associer en vue de réaliser des objectifs collectifs relatifs à leurs conditions de travail, qui inclut le droit à la négociation collective »[1]. Autrement dit, le droit de négocier collectivement avec l’employeur fait partie intégrante des libertés fondamentales, car il contribue à promouvoir et même renforcer les valeurs fondamentales, inhérentes à la Charte, que sont la dignité humaine, l’égalité, la liberté, le respect de l’autonomie de la personne et la démocratie, comme l’ont affirmé les juges de la Cour suprême[2]. Or, les pratiques managériales introduites par la NGP viennent souvent contourner ou affaiblir la négociation collective. Par exemple, le recours massif à la sous-traitance dans certains ministères ou hôpitaux permet de soustraire une partie du personnel aux conventions collectives en vigueur, en les transférant vers des employeurs privés moins bien régis – une stratégie comparable à celle qu’avait utilisée la Colombie-Britannique et qui a été jugée anticonstitutionnelle par la Cour suprême dans l’affaire Health Services. De même, l’imposition unilatérale de réorganisations ou de « réformes » par voie législative – pensons à une loi spéciale qui modifierait les conditions de travail ou restreindrait le droit de grève dans la fonction publique – porte atteinte au processus de négociation de bonne foi. La jurisprudence récente est sans équivoque à cet égard : l’alinéa 2(d) protège un « véritable processus de négociation collective », ce qui signifie que les employeurs publics ont l’obligation de rencontrer et discuter de bonne foi avec les représentant-e-s des salarié-e-s et que l’État ne peut pas légiférer de façon à imposer arbitrairement des résultats ou à brouiller l’équilibre des rapports de force. Si le gouvernement décrète des conditions sans négociation ou empêche les syndicats de défendre efficacement les travailleuses et travailleurs (par exemple en fragmentant les unités d’accréditation ou en élargissant indûment la notion de « services essentiels » pour interdire la grève), il y a alors ingérence substantielle dans l’activité associative, ce qui « nie le droit des personnes salariées à une liberté d’association significative en rendant leurs efforts collectifs inutiles ».
Il convient de rappeler que la Charte québécoise protège également la liberté d’association (art. 3) et la liberté syndicale a été reconnue comme une composante de la dignité de la personne (art. 4). Dans la fonction publique québécoise, le Code du travail encadre la négociation collective et le droit de grève, en excluant certes certains corps (policiers, pompiers), mais en permettant aux autres employé-e-s publics de faire valoir leurs revendications par ces moyens. Toute mesure administrative qui vise à affaiblir les syndicats – par exemple en fragmentant les forums de discussion ou en imposant une gestion individualisée de la performance – contrevient à l’esprit de ces dispositions.
En somme, la direction que prend la NGP – affaiblir les contre-pouvoirs syndicaux et gérer le personnel comme une variable d’ajustement – heurte de plein fouet la liberté d’association telle que protégée par nos lois. Elle fait reculer des conquêtes sociales fondamentales, en niant aux employé-e-s publics la capacité de faire face, à armes plus égales, à la puissance de l’État-employeur (arrêt Mounted Police Association, 2015, aux paragraphes 52 à 54 et 66).
Dégradation du service public
Affaiblir les droits des travailleurs et travailleuses de l’État, ce n’est pas seulement porter atteinte à leur situation individuelle ou collective – c’est aussi compromettre la qualité du service public pour l’ensemble de la population. En effet, droits des employé-e-s et droits des usager-ère-s sont intimement liés : un personnel précarisé, démoralisé ou réduit à une simple variable comptable ne peut offrir des services accessibles et de qualité. La NGP prétend que l’optimisation gestionnaire profitera à tous, mais on observe au contraire ce que j’appelle le syndrome de la prestation fantôme dans plusieurs secteurs. Par exemple, dans les hôpitaux québécois, plusieurs patient(e)s sont officiellement « pris en charge » dans les systèmes informatiques, mais sans suivi humain réel, faute de personnel suffisant et stable. Dans le réseau de l’éducation, la course aux indicateurs (taux de diplomation, productivité scientifique, etc.) pousse à abaisser les exigences et à multiplier les mesures bureaucratiques au détriment de l’accompagnement pédagogique. Pour les citoyen-ne-s, cela se traduit par des services plus impersonnels et inégalitaires : centres locaux fermés au profit de portails web, délais allongés, soutien réduit pour les plus vulnérables. Une étude de l’INRS révélait récemment qu’un Québécois sur quatre n’utilise pas les services gouvernementaux en ligne, soulignant l’importance de maintenir des services publics humains et inclusifs. Hélas, la NGP privilégie souvent les économies budgétaires à court terme sur ces considérations d’accessibilité.
Juridiquement, l’État québécois a pourtant la responsabilité de garantir les droits sociaux de la population, ce qui inclut le droit de chacun-e à la sécurité sociale (PIDESC art. 9) et à l’aide en cas de besoin (Charte québécoise art. 45). En affaiblissant le secteur public, on affaiblit les mécanismes par lesquels ces droits peuvent se réaliser concrètement. L’article 45 de la Charte n’est pas qu’une clause programmatique : il rappelle que l’État a le devoir positif d’assurer un filet social adéquat. Or, comment ce devoir peut-il être rempli si les programmes d’assistance, de santé ou d’éducation sont gérés dans une optique de rentabilité, avec des effectifs insuffisants et des travailleurs épuisés ? De même, l’article 46 de la Charte garantit le droit à des conditions de travail saines et sécuritaires. La qualité du service aux citoyens en dépend : un personnel surmené, en dissonance éthique entre ses valeurs et les contraintes comptables (culture du chiffre), voit sa capacité à bien servir le public à diminuer. On l’a vu lors des États généraux de la fonction publique tenus en novembre 2024 : les participant-e-s ont fait le lien entre surcharge de travail, augmentation des arrêts maladie, roulement du personnel et dégradation de l’action de l’État. À terme, ce discrédit jeté sur le secteur public ouvre la voie à une privatisation rampante des services, ce qui constitue en soi un recul en matière de justice sociale. Car les services privatisés profitent aux plus offrants et creusent les inégalités, tandis qu’un service public fort est synonyme d’égalité d’accès et de cohésion sociale.
Dans le réseau de l’éducation, la course aux indicateurs (taux de diplomation, productivité scientifique, etc.) pousse à abaisser les exigences et à multiplier les mesures bureaucratiques au détriment de l’accompagnement pédagogique.
Reconquérir les droits
La nouvelle gestion publique, en soumettant l’administration à la froide rationalité du marché, a fragilisé l’édifice laborieusement construit des droits sociaux et économiques des travailleurs et travailleuses de l’État. Pas à pas, on voit s’opérer une inversion des principes : ce qui relevait de droits garantis est devenu une faveur conditionnelle, ce qui relevait du bien commun est devenu une ligne comptable. Face à cette érosion, la réponse juridique et politique s’impose. Juridique, car les textes sont là – PIDESC, conventions de l’Organisation internationale du travail, Chartes canadienne et québécoise, Code du travail – pour rappeler que les droits au travail décent, à la négociation collective, à la sécurité économique et à l’égalité ne sont pas négociables. Plusieurs décisions de justice, du niveau arbitral jusqu’aux tribunaux supérieurs, tracent les limites de l’acceptable en matière de réorganisation du secteur public. Politique, car reconquérir ces droits suppose une mobilisation collective : redonner voix aux syndicats, aux associations citoyennes, aux fonctionnaires engagé-e-s qui refusent de voir leur rôle réduit à celui d’exécutant-e-s sans droits.
[1] En ligne : https://www.justice.gc.ca/fra/sjc-csj/dlc-rfc/ccdl-ccrf/check/art2d.html#:~:text=conditions%20de%20travail%2C%20qui%20inclut,%C3%AAtre%2C%20%C3%A0%20l%E2%80%99%C3%89tat%20en%20ce
[2] Cité et analysé par Brunelle, Christian, « La liberté d’association se porte mieux : un commentaire de l’arrêt Health Services », dans Conférence des juristes de l’État 2009 : XVIIIe Conférence, Québec, Yvon Blais, 2009, p. 250.