Texte complémentaire du rapport Regards critiques sur les trois premières années d’activité du Bureau des enquêtes indépendantes
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Le profil professionnel des membres du BEI
L’indépendance du BEI à l’égard des corps de police est essentielle à la garantie d’impartialité des enquêtes que le Bureau est appelé à mener. La LDL, la Coalition contre la répression et les abus policiers (CRAP), le Réseau d’aide aux personnes seules et itinérantes de Montréal (RAPSIM), le Conseil central du Montréal Métropolitain-CSN, Montréal-Nord Républik, Action Autonomie, ainsi qu’une vaste coalition d’organismes ont revendiqué ce principe d’indépendance tout au long du processus qui a mené à la mise en place du BEI[1].
Dans son mémoire sur le Projet de loi 12 visant à créer le BEI, la LDL précisait : « L’ensemble du personnel du Bureau doit être exempt de liens avec la police pour éviter toute situation de solidarité consciente ou inconsciente entre les membres du personnel et les corps policiers[2] [nous soulignons] ».
La Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse recommandait pour sa part que les enquêteurs du BEI ne devaient, « pour la majorité, n’avoir jamais été à l’emploi d’un service de police[3] [nous soulignons] ». Elle recommandait également que, si l’équipe d’enquêteurs civils avait, au besoin, à s’adjoindre d’ex-policiers ceci devait se faire « à la condition que ceux-ci demeurent minoritaires en nombre et qu’ils n’aient pas été à l’emploi d’un service de police depuis au moins 5 ans[4] ». La CDPDJ s’inspirait alors du modèle de la Colombie-Britannique. En effet, la loi prévoyant la création du Independent Investigations Office (IIO) interdit non seulement l’embauche d’enquêteurs ayant été policier lors des cinq années précédentes dans cette province, mais stipulait en outre que cet organisme équivalent au BEI devrait veiller, d’ici cinq ans après sa mise sur pied, à ce que son personnel soit composé exclusivement d’enquêteurs n’ayant jamais été policiers[5].
La Loi 12 créant le BEI s’est limitée à exiger que l’on tende vers la parité entre les enquêteurs n’ayant jamais été agents de la paix (et donc n’ayant jamais été policiers) et ceux qui l’ont déjà été[6]. Cette mention « d’agent de la paix » fait en sorte que, pour déterminer le pourcentage de civils membres du BEI, il ne sera pas tenu compte du fait qu’un-e candicat-e ait pu, autrement qu’à titre de policier, être à l’emploi d’un service ou corps de police. Ceci permettra à la directrice du BEI, dans le rapport annuel de 2017-2018, de déclarer que, parmi les 30 personnes membres de l’équipe d’enquêteurs du BEI, 16 n’avaient pas été agents de la paix, excluant dans son calcul les personnes ayant été par ailleurs membres de corps de police.
Nous demeurons convaincus que, pour assurer l’indépendance et l’impartialité du BEI, l’équipe d’enquête du BEI doit être exempte de tout lien avec le milieu policier. Ceci implique qu’elle doit être entièrement composée de civils n’ayant jamais été à l’emploi d’un service ou d’un corps de police, que ce soit à titre de policier ou tout autre titre.
En date du 18 décembre 2019, les informations que nous avons été en mesure de recueillir nous indiquent que les enquêteurs du BEI sont en grande majorité issus du milieu policier, ayant été par le passé à l’emploi d’un service ou corps de police. Soulignons plus particulièrement que, parmi ceux-ci, l’ensemble des superviseurs-enquêteurs sont tous d’ex-policiers.
1) Nominations depuis la création du BEI
Signalons d’emblée que les informations permettant de savoir si un enquêteur a été ou non à l’emploi d’un service ou corps de police ne sont pas facilement repérables. Pour y arriver, il faut faire l’inventaire de l’ensemble des nominations de membres du BEI faites au fil des ans par le Conseil des ministres, en prenant bien soin de consulter toutes les informations relatives au parcours professionnel de chacune des personnes nommées, ce qui s’avère fastidieux.
Notons que lorsque nous consultons le site web du gouvernement faisant état des nominations survenues à une date précise, on ne peut s’en tenir aux seules informations succinctes qui y apparaissent quant au dernier poste occupé par la personne pour déterminer s’il s’agit ou non d’anciens membres de services ou de corps policiers. Il faut suivre le lien rattaché au nom de la personne qui nous mènera à l’ensemble de ses expériences professionnelles.
Nous avons fait l’exercice.
Depuis la création du BEI jusqu’au 18 décembre 2019, 57 nominations de membres du BEI[7] ont été faites par le Conseil des ministres, incluant celle de Mme Madeleine Giauque à la direction du BEI, le 14 décembre 2014, celle de M. Pierre Goulet en remplacement de Mme Giauque, le 18 décembre 2019 ainsi que la nomination de deux directeurs adjoints, M. Sylvain Ayotte lequel a remplacé M. René Trépanier. Si l’on exclut ces 4 nominations qui doivent nécessairement être attribuées à des civils, la consultation du site web du gouvernement faisant état des nominations faites par le Conseil des ministres, depuis 2014 nous révèle qu’il y a eu, sur ces 53 nominations restantes, 38 nominations d’enquêteurs (comprenant également les superviseurs) ayant déjà été à l’emploi d’un service ou d’un corps de police et 15 nominations d’enquêteurs civils.
Ainsi, depuis la création du BEI, 71,6 % des nominations faites au sein de l’équipe d’enquête du BEI, sur recommandation de la direction du BEI, ont fait en sorte que le choix a porté sur des candidat-e-s ayant déjà été à l’emploi d’un service ou corps de police.
Notons d’ailleurs que depuis le début de l’année 2019, sur 17 nominations d’enquêteurs ou de superviseurs, seulement 4 visaient des civils n’ayant jamais été à l’emploi d’un corps de police.
Se pourrait-il toutefois que peu de civils se portent candidat-e-s? Ce ne semble pas le cas, selon les informations fournies par la directrice du BEI à la Commission d’enquête sur les relations entre les Autochtones et certains services publics au Québec : écoute, réconciliation et progrès (CERP)[8]. Ainsi, en 2015, un total de 213 personnes a postulé sur l’appel de candidatures, dont 173 n’avaient jamais été agents de la paix et 40 l’avaient déjà été. En 2016, 185 candidatures ont été déposées. 106 d’entre elles n’avaient jamais été agents de la paix alors que 79 l’avaient déjà été. En 2018, 135 candidatures ont été déposées, dont 97 n’avaient jamais été agents de la paix alors que 38 l’avaient déjà été.
Une question demeure cependant sans réponse, les informations n’étant pas disponibles, ni sur le site web du BEI, ni sur le site web des nominations faites par le Conseil des ministres : au moment où la directrice du BEI recommande au gouvernement la nomination d’enquêteurs, combien de civils sont alors sur la liste des personnes ayant été jugées aptes à exercer cette fonction? Pour remédier à cette absence d’informations, la Loi sur la police devrait imposer à la direction du BEI l’obligation de rendre compte sur la manière dont celle-ci s’assure de favoriser l’atteinte de la parité entre les enquêteurs n’ayant jamais été agents de la paix et ceux qui l’ont déjà été.
2) Composition de l’équipe des enquêteurs et enquêteuses du BEI en date du 18 décembre 2019
En date du 18 décembre 2019, l’équipe des enquêteurs et enquêteuses du BEI était composée à 69,5 % de personnes qui ont déjà été à l’emploi d’un service ou corps de police, soit 32 personnes sur un total de 46 (comprenant les postes de superviseurs-enquêteurs qui, et c’est à souligner, sont tous occupés par d’anciens policiers). La liste des membres du BEI avec leur profil professionnel se trouve en annexe.
Les postes à la direction, soit celui du directeur et du directeur adjoint, ne sont pas considérés dans nos calculs, puisqu’ils doivent nécessairement être occupés par des personnes n’ayant jamais été agents de la paix, conformément à ce qui est prévu dans la Loi sur la police (article 289.9).
3) Au Québec, la police continue d’enquêter sur la police
Composé à très grande majorité d’anciens membres de services ou de corps de police, le BEI peut difficilement prétendre à son indépendance à l’égard des policiers et policières qui feront l’objet d’enquête. Rappelons à cet égard les propos de l’ombudsman de l’Ontario dans son rapport de 2008, Une surveillance imperceptible[9]. Celui-ci y critiquait très sévèrement le système de surveillance policière ontarien. Il évaluait qu’il n’était pas à la hauteur de ses promesses et pointait du doigt une culture de la complaisance ainsi qu’un manque de rigueur à veiller au respect des règles par la police. Un des problèmes concernait la composition et l’absence de neutralité de l’Unité des enquêtes spéciales dû au fait que la majorité de ses enquêteurs, soit 24 sur 30, étaient d’anciens policiers à la retraite, ce qui laisse entier, selon l’Ombudsman, la question de l’impartialité de l’Unité.
4) Autochtones et personnes racisées
Bien que la Loi sur la police ainsi que le Règlement sur la procédure de sélection et sur la formation des enquêteurs du Bureau des enquêtes indépendantes n’imposent quoi que ce soit en ce qui concerne l’inclusion de personnes autochtones et de personnes racisées au sein de l’équipe du BEI, nous avons jugé pertinent de considérer ces deux éléments dans nos recherches sur le processus de sélection des enquêteurs et enquêteuses.
Dans notre demande d’accès à l’information faite auprès du BEI, nous avons ainsi demandé quel était le nombre total de personnes inscrites sur la liste des personnes déclarées aptes à exercer la fonction d’enquêteur, à chaque fois que la direction du BEI a fait ses recommandations de nominations auprès du gouvernement, et parmi ce nombre total, quel était le nombre de personnes autochtones ainsi que le nombre de personnes racisées. Nous avons également demandé l’accès à tout document sur lequel s’appuie la direction du BEI afin de favoriser des pratiques inclusives visant à lever les obstacles aux personnes autochtones ou racisées dans le processus de sélection des candidatures.
Le BEI a répondu qu’il ne compilait pas de telles données sur les candidatures retenues et ne détenait pas de document permettant de répondre à ces questions. Ce qui soulève à tout le moins la question de l’intérêt du BEI en ce qui concerne la nécessité d’inclure des personnes autochtones et des personnes racisées au sein de son équipe.
5) Conclusion et recommandations
Le BEI a été mis en place afin de mettre un terme aux enquêtes de la police sur la police. Le fait que l’équipe d’enquêteurs soit à la grande majorité constituée d’anciens membres de services de police ne permet pas d’affirmer que nous nous sommes éloignés de cette pratique.
L’indépendance du BEI à l’égard des services ou corps de police ne sera acquise que par son caractère totalement civil, ce qui notamment exclut à notre sens la présence non seulement d’ex-policiers mais aussi de toute personne ayant été à l’emploi d’un service ou corps de police.
En ce sens nous recommandons :
- Que la Loi sur la police et le Règlement sur la procédure de sélection et sur la formation des enquêteurs du Bureau des enquêtes indépendantes soient modifiés afin que l’équipe du BEI ne soit composée que de civils n’ayant jamais travaillé pour un corps de police en tenant compte de la fin des mandats des personnes actuellement en poste.
En attendant cette révision, voici des recommandations qui visent à tout le moins à ce que soit mise en œuvre l’obligation de tendre vers la parité qui est prévue à l’article 289.10 de la Loi sur la police :
- Que le comité de sélection des candidatures ainsi que la direction du BEI soient tenus de rendre compte publiquement des moyens pris pour mettre en oeuvre l’obligation de tendre vers la parité entre les enquêteurs n’ayant jamais été agents de la paix et ceux qui l’ont déjà été, et qu’ils fournissent toute information pertinente à cet effet ;
- Que la direction du BEI ait l’obligation de tenir à jour un registre public des informations concernant les nominations faites au sein de l’équipe des enquêteurs. Ce registre devrait faire état de l’ensemble du parcours professionnel des personnes nommées et non pas se limiter au dernier emploi occupé ;
- Que lors des prochaines nominations d’enquêteurs, y compris à des postes de supervision, la direction ne recommande que des personnes n’ayant jamais travaillé pour un corps de police.
Aussi, en attendant la révision proposée à la Loi sur la police et au Règlement sur la procédure de sélection et sur la formation des enquêteurs du Bureau des enquêtes indépendantes :
- Que l’enquêteur du BEI qui avise la direction d’une situation le plaçant en conflit d’intérêt soit tenu à l’écart de l’enquête à mener. Que la direction du BEI veille à ce qu’aucun enquêteur ne soit affecté à une enquête qui concerne un corps de police où il a déjà travaillé à titre de policier ou d’employé civil.
Annexe – membres du BEI et profil professionnel
[1] LDL, « Avoir le courage politique d’assurer des enquêtes indépendantes. Mémoire. Présenté à la Commission des institutions du Québec », 12 mars 2013, p. 20-23, Voir la Déclaration commune, Pour un processus à caractère civil, transparent, impartial et indépendant, https://liguedesdroits.ca/wp-content/fichiers/memoire-ligue-des-droits-et-libertes-pl-12-mars-2013.pdf
[2] Ibid., p. 14.
[3] CDPDJ, « Mémoire à la Commission des institutions de l’Assemblée nationale. Projet de loi no 12, Loi modifiant la Loi sur la police concernant les enquêtes indépendantes », février 2013, p. 37, http://www.cdpdj.qc.ca/Publications/memoire_pl12_enquetes_police.pdf
[4] Ibid., p. 38.
[5] Police (Independent Investigations Office) Amendment Act, 2011, articles 38.06(3) et 38.13(2) a).
[6] Voir l’article 289.10 de la Loi sur la police.
[7] Parmi ces 57 nominations, à noter que 4 personnes ont fait l’objet de 2 nominations (d’enquêteurs à superviseurs) soit Sylvie Beauregard, Luc Auclair, Luc Desroches ainsi que André Duchesne et que 4 personnes ne sont plus parmi les membres du BEI, soit Alexandra Marcil, Patrice Abel, René Trépanier et Isa Savoie-Gargiso.
[8] CERP, lettre de Mme Madeleine Giauque, 10 juillet 2018, pièce déposée P-871-43, p. 11, https://www.cerp.gouv.qc.ca/fileadmin/Fichiers_clients/Documents_deposes_a_la_Commission/P-871-43.pdf
[9] André Marin, « Enquête sur l’efficacité et la crédibilité des opérations de l’Unité des enquêtes spéciales. “Une surveillance imperceptible” », rapport de l’Ombudsman de l’Ontario, septembre 2008, https://www.ombudsman.on.ca/ressources/rapports-et-resumes-des-cas/enquetes/2008/une-surveillance-imperceptible