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Droits et libertés, printemps / été 2025
Enfin reconnaître le droit au logement
Stéphanie Barahona, organisatrice, Front d’action populaire en réaménagement urbain (FRAPRU)
Depuis son adoption en 1975, la Charte des droits et libertés de la personne du Québec a agi comme levier dans la lutte pour la justice sociale et les droits humains. Alors que plusieurs droits économiques et sociaux y sont consacrés, le droit au logement n’y figure pas explicitement. Bien que certainement sous-entendu dans l’assurance d’un « niveau de vie décent », sa défense demeure limitée par l’absence du libellé exact, mais surtout par les faibles recours juridiques à la disposition de la Charte. Si le droit au logement ne doit en aucun cas dépendre des fluctuations conjoncturelles, le contexte actuel de crise du logement et de précarisation croissante des locataires rend d’autant plus urgente son application. Une réflexion sur les transformations juridiques qui conduiraient l’État à respecter ses engagements internationaux en matière de protection et de mise en œuvre des droits humains est essentielle. La question de la justiciabilité, qui peut être invoquée efficacement devant les tribunaux des droits sociaux, demeure l’enjeu cardinal.
Selon les données de la Société canadienne d’hypothèques et de logement publiées en décembre 2024, le loyer moyen au Québec a bondi de 47,2 % entre l’automne 2018 et l’automne 2024. La province traverse sa pénurie la plus sévère en 15 ans et la plus étendue de son histoire. L’effritement du parc de logements à bas loyer est inversement proportionnel aux besoins grandissants des locataires. Cette crise a eu le triste avantage de démontrer, à coup de drames humains, à quel point le droit au logement est emblématique de l’interdépendance entre les droits.
Le logement est effectivement un prérequis à l’exercice d’autres droits économiques et sociaux comme le droit à la santé, le droit à l’éducation, le droit à l’égalité ou encore, le droit à la dignité. Néanmoins, en matière de respect des droits, les choix politiques demeurent le maître d’œuvre.
Obligations de l’État
Le droit au logement en contexte québécois et canadien est un droit implicite mais peu opérant. Le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (PIDESC), ratifié par le Canada en 1976, reconnaît expressément le droit au logement dans son article 11. Il s’incarne au Canada par l’adoption de la Loi sur la stratégie nationale sur le logement (LSNL). Le droit au logement n’est toutefois pas intégré directement dans la Charte canadienne. Il se limite donc à un « droit-créance », c’est-à-dire que le Canada a des obligations de mise en œuvre progressive. Le Québec a exprimé son consentement à l’application du traité dans ses champs de compétence mais n’a pas suivi l’exemple du Canada en reconnaissant ce droit dans une loi. Son application est ainsi foncièrement tributaire des humeurs politiques.
L’article 45 de la Charte québécoise stipule que « toute personne dans le besoin a droit à des mesures d’assistance financière et à des mesures sociales susceptibles de lui assurer un niveau de vie décent », ce qui pourrait justifier des obligations en matière de logement. Toutefois, la réalité des causes judiciarisées en logement et l’incomplétude des mesures d’aide d’urgence démontrent une inégalité devant le droit. En parallèle, la Loi sur la Société d’habitation du Québec (SHQ) impose certaines responsabilités à l’État. L’article 3 mandate la SHQ pour mettre à disposition des logements à loyer modique, pour promouvoir l’amélioration des conditions d’habitation et pour faciliter l’accessibilité des personnes en situation de handicap. Présentée comme une politique globale en matière d’habitation, après quatre années de réflexion, la Stratégie nationale en habitation du Québec n’a produit ni reconnaissance du droit au logement, ni, surtout, de mesures concrètes pour sa mise en œuvre. Pour certain-e-s, ce manquement constitue une violation des normes minimales du droit international et un manque de cohérence avec les engagements pris dans le cadre du PIDESC.
Dans les lois
Le droit au logement est considéré comme un droit justiciable[1] et inscrit dans les lois constitutionnelles de 22 États à travers le monde. En vertu de la Housing Scotland Act, l’État écossais a non seulement reconnu le droit au logement, mais a aussi imposé aux gouvernements locaux un devoir de loger. Fait intéressant : l’approche écossaise permet des recours contre les situations d’insalubrité, de surpeuplement et de logements temporaires. En d’autres termes, cette approche préventive et volontaire reconnaît l’enjeu structurel du mal-logement.
Au Québec, l’absence du droit au logement immédiatement opposable (qui peut être directement invoqué au tribunal) déresponsabilise les gouvernements et justifie une approche passive. Cela impose aux locataires lésés le fardeau de défendre leurs droits devant les tribunaux, pendant que les lois contestées, comme la Loi modifiant diverses dispositions législatives en matière d’habitation (projet de loi 31[2]) adoptée en 2024, continuent de les précariser. Autrement dit, cette approche dilatoire, qui vise à gagner du temps, impose aux locataires de se battre individuellement contre une accumulation d’atteintes à leurs droits. Sous la protection d’un droit au logement opposable, un impératif de relogement s’imposerait dans les situations d’évictions malhonnêtes.
Différences de traitement
Pendant ce temps, le nombre de causes pour reprise de logement déposées au Tribunal administratif du logement (TAL), dont plusieurs sont de mauvaise foi, a augmenté de 18 % entre 2022-2023 et 2023-2024[3]. Depuis 2019-2020, il s’agit d’une hausse de 114 %. Les demandes d’éviction pour non-paiement de loyer sont traitées plus rapidement que les demandes portant sur l’atteinte à la santé et à la sécurité des locataires.
Même si la Charte interdit la discrimination dans le logement (art. 10), les personnes à l’aide sociale, autochtones, migrantes, racisées, jeunes, les familles et membres des communautés LGBTQIA+ continuent de subir de la discrimination lors de la recherche d’un logement. Les recours à la Commission des droits de la personne et des droits de la jeunesse sont insuffisants pour juguler la crise. Les démarches administratives complexes découragent bon nombre de locataires. En contexte de pénurie, il est particulièrement difficile de démontrer qu’un propriétaire a écarté un locataire sur la base de critères discriminatoires, celui-là pouvant aisément invoquer la pluralité des candidatures pour justifier son choix. De plus, même si un préjudice est reconnu, cela ne garantit pas un accès au logement, rendant ce recours plus symbolique que réparateur.
L’importance du logement social
La meilleure façon de protéger les locataires est de leur offrir une alternative aux affres du marché privé. Le logement social constitue une solution éprouvée pour mettre en œuvre le droit au logement de manière systémique et pérenne. Singulièrement, il s’agit d’une mesure féministe qui permet de réduire les inégalités économiques tout en offrant une protection accrue aux femmes victimes de violence conjugale et aux cheffes de famille monoparentale. Cette mesure garantit aux familles des milieux de vie favorisant l’émancipation de leurs enfants. En intégrant des normes d’accessibilité universelle, elle répond également aux besoins des personnes en situation de handicap et des aîné-e-s, en facilitant leur autonomie et en préservant leur dignité. Par ailleurs, des initiatives telles que celle de la Société d’habitation des communautés noires démontrent que le logement social peut aussi constituer un puissant levier de lutte contre les discriminations systémiques.
Pour que le droit au logement soit effectif, même une fois inscrit dans la Charte, il ne devra pas être réduit à une reconnaissance symbolique, constamment mis en concurrence avec un droit de propriété dont l’interprétation dominante favorise largement les promotrices et promoteurs et les fonds d’investissement. En effet, tant que la spéculation immobilière et la logique concurrentielle demeureront des principes structurants des politiques publiques, la mise en œuvre concrète du droit au logement sera fragilisée. Obtenir ce droit sans changements systémiques nous condamnerait à continuellement le défendre tant il serait sans cesse bafoué. Idéalement, un gouvernement convaincu du bien-fondé de ce principe assumerait ses responsabilités, sans attendre d’y être contraint juridiquement, en adoptant une approche préventive et des politiques à l’avenant. Actuellement, des lois sont adoptées dans des cadres de consultation restreints ou rigides, malgré leur potentiel d’atteinte à des droits protégés. Par ailleurs, l’absence de régulation du marché locatif compromet gravement la protection des droits sociaux et économiques, tandis que la propriété privée bénéficie d’une double protection, tant par la Charte que par le Code civil, où elle est consacrée avec une force accrue.
Un droit avant une marchandise
Le cadre actuel repose sur une vision du logement perçu comme une marchandise plutôt qu’un droit humain. Élevé au rang de monnaie d’échange et d’actif-refuge, le secteur privé de l’immobilier n’a aucune vocation d’abordabilité. L’affaiblissement du logement social au Québec, qui ne représente que 11 % du parc locatif, et la concentration croissante du marché immobilier entre les mains de grandes entreprises et de fonds d’investissement, précarisent, chaque jour un peu plus, les locataires. Cette logique est bien sûr en contradiction avec l’esprit du droit au logement, qui devrait protéger la valeur d’usage du logement avant sa valeur d’échange. La Constitution de certains pays d’Amérique latine impose une fonction sociale à la propriété, s’opposant ainsi à son usage purement spéculatif.
La meilleure façon de protéger les locataires est de leur offrir une alternative aux affres du marché privé.
L’inscription du droit au logement dans la Charte québécoise, accompagnée d’un élargissement du cadre réglementaire du marché locatif et dictée par une volonté politique réelle, constituerait une mesure fondamentalement structurante. Elle le serait toutefois seulement si elle est assortie d’une véritable obligation légale imposant : un devoir de loger, des objectifs ambitieux pour la réalisation de logements sociaux, et une régulation stricte du marché locatif.
La Rapporteuse spéciale sur le logement des Nations unies, Leilani Farha, soulignait dans un rapport de 2018 que le droit au logement est juridiquement contraignant pour le Canada en vertu du droit international des droits de la personne et rappelait également le rôle essentiel des tribunaux dans la protection de ce droit. Nous en revenons toujours à la marginalité des droits économiques, sociaux et culturels. Puisque ces articles n’ont pas préséance sur les lois ordinaires, la contestation juridique des politiques publiques inefficaces en matière de logement est entravée. À ce sujet, Louise Arbour, ancienne juge à la Cour suprême et Haut-Commissaire des Nations unies, rappelait que les droits ne doivent pas être hiérarchisés, car ils constituent un ensemble cohérent et interdépendant, reflétant un consensus international sur les conditions essentielles à une vie digne. Ils ne sauraient par conséquent, poursuivait-elle, être relégués au rang d’idéaux utopiques. Après tout, ces principes de haute juridiction entraînent des répercussions bien réelles sur la vie de milliers de locataires.
[1] En ligne : https://lop.parl.ca/sites/PublicWebsite/default/fr_CA/ResearchPublications/201916E#txt56
[2] En ligne : https://www.publicationsduquebec.gouv.qc.ca/fileadmin/Fichiers_client/lois_et_reglements/LoisAnnuelles/fr/2024/2024C2F.PDF
[3] Tribunal administratif du logement, Rapports annuels de gestion 2023-2024 et 2019-2020.